文章作者：[和氏之璧] 2000-11-10, 15:55:12

　　第一篇

　　企业从自身的经历以及在新闻时事报导中经常能看到这种现
象：税务、工商、海关、质量技术监督、检察院和公安等，可以
仅凭在一张空白的介绍信填上涉嫌单位或法人名称，就要求单位
配合诸如查封货物，查询帐本等，甚至将负责人带离；在这种情
形下，企业的地位、权利可获得怎样的保护和可寻求何种救济？
笔者作为来自企业的管理者，非常关注经济监督检查的执行部门
行为的合法性和公平性。

　　经济监督检查是行政主体依法定职权，对企业生产、经营活
动遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定的情况进行检查
、了解、监督的行政行为；其目的是为了防止和纠正企业的违法
行为，保障法律、法规、规章的执行和行政目标的实现；是一种
依职权的、单方的、相对独立的具体行政行为，它的启动和终结
一般由行政主体依职权决定，不受企业意思表示的拘束。经济监
督检查的有权行政主体普遍，诸如经贸、财政、审计、价格、税
务、工商、海关、质量技术监督、外汇管理统计等部门都可对企
业进行经济监督检查。基于经济监督检查的这些特点，当某一行
政主体决定对一个企业进行经济监督检查时，毫无疑问地会在一
定程度上影响企业生产经营的正常进行，甚至造成困扰拖累，因
此从立法上全面地规范行政主体的经济监督检查行为，限制行政
主体对企业进行经济监督检查的随意性，以减轻企业负担，维护
市场经济秩序，是非常必要的。

　　笔者通过学习有关法律，从一个企业管理者的观点出发，对
经济监督检查程序规范提出以下看法：

　　一、经济监督检查的原则

　　1、除法律、法规明确规定外，任何行政机关不得擅自对企业
进行经济监督检查。大多行政法律、法规都有关于“监督检查”
的专门章节，规定了特定行政主体对企业的特定行为的监督检查
权。比如，《反不正当竞争法》第三章“监督检查”第十六条规
定县级以上工商部门是不正当竞争行为的监督检查机关；《产品
质量法》第二章“产品质量的监督管理”规定了县级以上质量技
术监督机关是企业产品质量的监督检查机关；等。因此这一原则
要求行政主体在对企业的某一行为行使经济监督检查时，必须是
法律法规明确授权的，且监督检查的内容必须是在该行政主体的
职责范围内。比如，质量技术监督机关就不能对企业的不正当竞
争行为 进行监督检查。

　　2、行政主体依照法律、法规对企业进行经济监督检查，应当
统筹安排、注重效率、保证质量、避免重复。同一行政主体对同
一企业的检查一般每年不得超过一次；某一行政主体对企业的检
查报告能满足其他行政主体履行其职责需要的，其他行政主体应
加以利用，避免重复检查。

　　二、经济监督检查的程序

　　行政主体对企业的经济监督检查是一种依职权的具体行政行
为，通过检查、了解、监督等手段，达到防止和纠正企业的违法
行为的目的。虽然经济监督检查是行政主体对企业进行管理的一
个必要渠道，但也需规范其程序，严格控制行政主体在这一程序
的启动到终结过程中的随意性和自由裁量度，这是依法行政的要
求。我们希望行政主体的经济监督检查能依法且有效率进行，必
须依靠法律对该行为程序的开始结束，双方权利义务，行为时限
等予以全面地规定，这样才能在实质意义上让行政主体依法行为
，而企业也能根据法律有效的保护自身的合法权益，同时有利于
监督行政。

　　1、经济监督检查的启动。行政主体在行政监督检查的启动中
具有主动性，不受相对人意思表示的影响；虽然法规规定，行政
主体对企业经济检查应依照法律、法规进行，但几乎所有法律规
范的“监督管理”条款都只规定了哪一行政主体对企业的哪种行
为情况（即检查的内容）可以进行监督检查，而没有规定行政主
体在何种情形下（即检查的原因）可以开始对企业进行监督检查
。

　　经济监督检查可分为一般检查和特殊检查。一般检查是行政
主体就其管理事务，对一定行业或一定区域的企业遵守法律、法
规、规章，执行行政命令、决定情况的检查。一般检查具有普遍
性的特点，行政主体对其管辖范围内的企业应毫无例外地进行检
查，而不能只针对某一个企业进行检查，且一般检查的内容应只
限于该行政主体的职责范围；此外，一般检查还具有重复性、定
期性特点，如年度检查，一般检查的原因是“例行公事”，是依
据法律法规的明确规定，其主要的作用是监督预防企业生产、经
营过程中的违法行为。

　　特殊检查是由于企业涉嫌违法时行政主体为查证事实而进行
的检查，其主要作用是查处企业生产、经营过程中的违法行为。
由于大多行政机关在对企业的管理中都有对企业规定了一般检查
，即年度检查，以此了解企业生产、经营活动遵守法律、法规、
规章，执行行政命令、决定的情况，因此应限制行政主体再随意
地启动特殊检查程序，以减轻企业负担，维护市场经济秩序。在
何种条件下行政主体可以开始对企业进行特殊检查应由法律作出
明确的规定；笔者认为，行政主体需掌握一定的反映企业违法生
产经营的证据材料，或发现企业违法生产经营事件时，才可开始
特殊检查，而不得仅凭推测或他人无根据的举报。总之，行政主
体对企业进行特殊检查，不能是简单的例行公事，而必须有认为
企业涉嫌违法经营的理由依据时，行政主体才能启动特殊检查程
序。

　　2、一般检查的程序规则。根据一般检查的特点，要求行政主
体在进行一般检查时应在其职责范围内对其管辖范围内的企业毫
无例外地进行，而不能只针对某一个企业进行；并遵守法律规定
的期限及收费项目。

　　3、特殊检查的程序规则。（1）行政主体对企业进行特殊检
查，应当事先拟订检查计划，以提高效率。检查计划应当包括检
查的理由依据、法律根据、检查时间、检查对象、检查事项等内
容。（2）行政主体对企业进行经济监督检查时，应当出具检查通
知书。检查通知书必须包括下列内容：检查的理由依据、法律根
据、检查内容、检查时限、实施检查的人员及其负责人。（3）检
查人员必须告知企业怀疑其涉嫌违法经营的理由依据，并提示行
政主体已掌握的证据材料，企业对此可享有解释、申辩的权利。
（4）行政主体在对企业进行特殊检查结束后，应当及时对企业生
产经营的守法情况作出明确的书面的检查结果书，并送达企业，
作为终结监督检查或对企业作出进一步的处理的依据。（5）行政
主体在一定期限内不能证实企业有违法行为的，应结束检查，没
有新的证据不得以同一理由依据重新启动特殊检查程序。（6）行
政主体对企业进行特殊检查时，不得向企业收取任何费用，也不
得以任何形式将检查费用转嫁给企业。

　　4、经济监督检查的职权。为有效进行经济监督检查，行政主
体可以对企业行使一定的职权，但职权的行使必须规范，不得侵
犯企业的合法权益。（1）询问权，指行政主体在特定地点询问当
事人或有关人员，并可要求其提供证明材料和与检查内容有关的
其他资料。询问必须按照规定程序进行，如询问必须是在向企业
出具检查通知书后进行，询问前应向企业送达询问通知书规定询
问的时间、地点，要求企业提供的材料必须是检查的内容所需要
的，比如质量检查是就不得要求企业提供财务资料。（2）查询、
复制、扣留权，指行政主体检查过程中有权查询、复制、扣留检
查内容所需要的资料，如协议、帐册、单据、文件、业务函电等
。查询、复制、扣留的资料必须是检查所需的，且行政主体对因
此而得知的企业商业秘密有保密的义务。（3）财物检查、扣留权
，指行政主体检查过程中有权检查因检查事项所涉及的有关财物
，必要时可以责令企业说明该财物的来源和数量，暂停销售，对
可能被转移、隐匿、销毁的可以封存扣留。

　　三、企业在经济监督检查中的救济权利

　　行政相对人在任何行政程序中都会处于弱者的地位，法律应
给予相对人充分的救济权利，经济监督检查中的相对人企业也不
例外。企业在经济监督检查中可享有的救济权利的多少与法律对
行政主体经济监督检查的规范程度相关：当法律对行政主体经济
监督检查的步骤、方式、时间、空间等程序问题有具体规定时，
企业就能根据法律判断行政主体的行为是否侵犯了自己的合法权
益，这种判断的依据和结果是非常明确的，从而这种救济是当然
可以实现的；但如果法律对行政主体的某一行为方式没明确的规
定，在这一行为方式事实上侵犯企业的合法权益，企业意欲寻求
救济时，可能会因为该行为方式的无法律限制，使得第三者在判
断企业的合法权益是否侵犯时也只能是一种自由裁量，这时企业
能否实现救济是不确定的。

　　因此企业救济权利的实质意义依赖于行政主体经济监督检查
程序的有法可依；但目前，我国法律对经济监督检查程序的规定
是很欠缺和不完善的，对企业在该程序中的救济权利没有特别的
涉及。实践中，企业只能根据行政程序的一般原则寻求救济，如
，在监督检查启动阶段企业应享有提出管辖异议权、申请回避权
，在监督检查过程中对行政主体的关系企业权益的决定享有申诉
权，以及有权抵制违法的经济检查及向监察部门检举，并对行政
主体在检查过程中的不正当行为所造成的损失有要求赔偿的权利
；但总的来说，由于法律的欠缺及不完善，企业在经济监督检查
程序中的地位是非常被动的，行使权利困难，企业在这一程序中
的这种权利状况与这一程序对企业的影响程度是很不对称的，企
业难以主动、有效地保护自己的合法权益，而解决这一问题的根
本方法仍在于从立法上规范经济监督检查程序。

　　第二篇

　　笔者上述规范经济监督检查的观点之出发点是希望企业的合
法权益在经济监督检查中能得到合理的保护和充分的救济，但这
种愿望的实现根本上是依赖于这方面立法的完善。我国法律在某
些单行行政法规中，虽有专门的“监督管理”章节，但缺少程序
性规范；1999年7月23日经国务院批准国家经济贸易委员会公布了
《控制对企业进行经济检查的规定》，一定程度上规范了行政主
体对企业的经济监督检查，但却存在对企业不公平的条款；所以
目前这种法律状况是不能保证经济监督检查的公开、公正及合理
，也不利于保护企业在经济监督检查中的合法权益。在法律的遵
守与适用中，企业所关注的是法律对其自身权益的保障有多少，
而执法机关关注的是法律对实现其执法职权的效应有多大功用；
但问题是企业与执法机关始终是两个不平等的主体，所以立法质
量的优劣关键在于立法在设定法律关系中不平等主体之间权利义
务关系时，是否考虑了对弱者合法权益的保护，以及这种考虑是
否充分。从这一点看，经济监督检查方面的立法无论如何也算不
上是良法；虽说由于历史文化原因，行政服从行政至上的观念固
然影响立法的思想，但保护弱者，有效提供相对人充分救济途径
也应是指导立法的精神。

　　话说至此，我们可以把话题引申到中国经济立法的质量问题
上。正如上所述，我国行政服从行政至上的观念蒂固，法律的秤
杆在保障企业权益与实现执法效应之间始终是垂向后者的,目的是
保证法律的社会管理职能，法律并没有怎样重视去保护弱者，向
他们提供充分的有效的救济途径，由此体现出的是立法质量不高
。在我国，经济立法质量不高还表现在以下几个方面：

　　1．立法中部门权力和部门利益严重，立法“自肥”，结果损
害的是企业权益。

　　2．立法时把落后的、不符合市场经济发展的内容规定进去，
妨碍了市场经济改革和政府职能转变。

　　3．立法不协调，法律适用出现冲突矛盾，令企业无所适从。

　　4．法律条款过于原则、纲领、政策化和口号化，可操作性差
，不解决实际问题，难以执行。

　　举例:

　　四川德阳市公安局与上市公司金路集团主席艾欣-《中国企业
家》总184期P17

　　2000年5月10日，……他们向他出示了警官证，要带他去公安
局，并质问他给省委省政府写报告是何用心。他问来人凭什么要
带他到公安局，是否有合法手续，来者就拿出一个空白传唤证，
当场问了他的姓名，年龄后，填上涉嫌犯罪。他拒绝签字，公安
就说，你不走，我们就要强制执行。……

　　他-指金路集团时任总裁邓幼强

　　分别扣押时间：

　　副总经理杨立明-11小时 财务部主任李锦昆-11小时 办公室
主任张恩铭-25小时

　　......

　　立法质量不高带来的是，

　　1. 引致权力部门滥用权力，出台法律文件增加，贪污腐败的
个数也在同步增长；导致资源浪费，如重复建设、环境污染、水
土流失等；造成人才流失，技术创新的环境和前景保障失却；企
业在利益驱使下引致大量衍生经济行为，如走私、虚开增值税发
票、小金库、私设两至三套帐目等；由于不公平竞争，企业在不
平等的条件下开展业务，雇佣制度、职业道德、产品质量等失去
了标准，工商业败落，产业链断裂，逐步使经济引入恶性循环当
中；严重阻碍与全球经济一体化和国力加强。

　　造成立法质量不高的主要原因有：

　　1．行政立法带来的问题。行政立法的特点之一是立法主体与
执法主体归一，行政机关如何保证立法中能平衡自身利益与企业
利益？经济管理中的哪些事项的立法是可以让渡给政府部门的？

　　2．立法观念误区。如把法律当作政策看待，“法律宜粗不宜
细”被很多人当作立法的指导观念，认为法律不要搞得太细，让
政府去搞实施细则，让执行部门灵活掌握。似乎人大立法都要政
府搞实施细则才行。使法律中的一些具体的、实质性条款不了了
之，实际权力放弃给政府部门。

　　3．立法者的责任意识不够。彭真讲，立法就是在矛盾的焦点
上砍一刀。实际中往往是该断不断，遇到矛盾绕着走，碰到关键
、难解的问题，就不作规定。结果法律制定出来了，问题仍不能
解决。

　　4．发扬民主不够。现在立法仍是靠政府及部门起草，一定范
围征求，常委会委员凭个人水平和感觉发表审议意见，这是否适
应市场经济立法的要求？且审议法律时常冷场，常遇到提前结束
会议的情形；法律草案公布征求意见，可发表意见者廖廖无几。
问题何在？我们要从立法程序民主化上找出路；民众参与立法要
有两个条件：一是法律确实对他至关重要，二是他的参与会产生
实际影响。

　　《中华人民共和国立法法》经第九届全国人民代表大会第三
次会议于2000年3月15日通过，自7月1日开始实施，《立法法》是
一部关于立法制度的重要法律，是国家基本法律。《立法法》的
制定，对规范立法活动，建立和完善有中国特色的社会主义法律
体系，推进依法治国，建设社会主义法治国家，有着十分重要的
意义。为了改变我国立法质量不高的状况，应将《立法法》作为
21世纪最重要的法律去宣传，但不应局限在专家学者以及政府部
门间，而应采取深入人心的模式去广泛宣传（如印制大量的宣传
手册免费发送、电视电台、报刊杂志、文艺表演、组织社会义务
工作者宣传、互联网讨论等形式），以得到民众的认知和支持；
第二步，选举和成立专门的立法组织、审核组织和交流机制，真
正意义上落实中共“三个代表”的治国方针和“依法治国，依法
行政”的国策；第三步，积极审核和清理过往出台的不符合民情
和民意的法规。

　　附录：

　　邓小平的立法思想：“一个中心，两个基本点”

　　一是立法步伐要加快；二是立法力量要加强；三是立法方法
要灵活；四是地方立法要敢于先走一步，先行试验；五是立法质
量要保证；六是立法方式要民主、公开；七是实践中完善立法。

　　著名领袖、官员及专家学者就《立法法》的观点与建议：

　　许嘉璐副委员长在座谈会上指出，贯彻实施立法法对促进立
法民主化和科学化，树立全民的法律意识，维护国家法制的统一
，推进依法治国，建设社会主义法治国家，都具有重要意义。依
法治国，首先要做到有法可依，所依的法应当体现和反映人民的
意志和要求，符合最大多数人民的根本利益，符合社会发展规律
。

　　这就对立法工作提出了更高的要求。立法法的制定颁布，为
规范立法活动，解决立法中的各种问题，提供了法律依据。

　　中国社科院法学所副所长、研究员信春鹰提出，

　　立法法的一个突出特点是强调了立法对公民权利的保护，但
当前在立法工作中存在一些侵犯公民权利的问题。

　　主要表现在：

　　第一，有的地方和部门把制定法规的权力作为扩大自己利益
和管辖范围的手段，严重损害了法律的公正性和纯洁性；

　　第二，有的行政法规、地方性法规、规章内容扩张，擅自规
定对公民宪法权利的限制，突破了宪法规定的立法权限；

　　第三，法制不统一，出现了不同阶位的法律规定互相矛盾、
互相“打架”的现象，为行政权力的随意解释留下了空间，造成
对公民权利的侵犯。这些问题都需尽快落实立法法加以解决。

　　全国人大财经委委员、中国人民大学法学院副院长、教授王
利明从民事立法的角度提出立法法的意义：确认立法的权限，对
规范立法行为，保障立法质量，保障公民法人的合法权益，具有
极为重要的意义；明确确认了法律的效力高于行政法规、地方性
法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章，保障了法
律体系的内在和谐和一致；确认了特别法优先于普通法、新法优
于旧法、法律不溯及既往的原则，为法院和仲裁机构正确适用法
律、解决民事纠纷提供了依据。

　　中国社科院法学所副所长、研究员信春鹰提出，立法法的一
个突出特点是强调了立法对公民权利的保护，但当前在立法工作
中存在一些侵犯公民权利的问题。

　　主要表现在：

　　第一，有的地方和部门把制定法规的权力作为扩大自己利益
和管辖范围的手段，严重损害了法律的公正性和纯洁性；

　　第二，有全国人大内司委委员、国家行政学院法学部主任、
教授应松年认为，听证会是一种更严格的法定程序，立法法规定
立法要经听证程序，是对我国和国际上行之有效的立法实践中贯
彻民主精神的立法经验的法律肯定。

　　凡是制定与公民权利义务有关的法律、法规，都应举行听证
会。听证会必须约请与该法律规范有利害关系的人参加，听取他
们的意见。

　　行政法规、地方性法规、规章内容扩张，擅自规定对公民宪
法权利的限制，突破了宪法规定的立法权限；第三，法制不统一
，出现了不同阶位的法律规定互相矛盾、互相“打架”的现象，
为行政权力的随意解释留下了空间，造成对公民权利的侵犯。这
些问题都需尽快落实立法法加以解决。

　　全国人大法律委员会副主任委员、常委会法工委副主任乔晓
阳说，一些地方人大在实施立法法过程中，提出了诸如专有立法
权、立法法有关规定的实施细则、立法中部门倾向和地方保护主
义等问题。

　　中国法学会教授郭道晖强调立法要维护整体权益与法制统一
。他详细说明了在立法中部门保护主义和地方保护主义的表现和
危害，并提出防治两种“保护主义”的对策：恪守立法道德与操
守；严格执行立法法；加紧推进政治体制改革，如完善人大制度
、加强立法监督等。

　　财政部副部长楼继伟“有些法律可能不适当了需要修改。”
“《立法法》宗旨：部门超越法律规定的职责自行制定公共管理
规定的行为不合法”“加强和改革财政管理体制保证公务部门履
行职能的需要，建立防止公务部门任意扩张的机制。”

　　我国将制定立法法消除法律法规“打架”现象 1979年以来，
截止1999年8月底，全国人大及其常委会共制定了153件法律和10
6件有关法律问题的决定，国务院颁布现行有效行政法规800多件
，30个省、自治区、直辖市人大及其常委会制定或批准了7000多
件地方性法规。1999年11月，全国人大常委会法制工作委员会副
主任张春生说：有些机关越权制定法规、规章；有些法规、规章
同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间相互矛
盾、存在冲突；有些法规、规章存在着不顾国家整体利益而为部
门、地方争局部利益的倾向等。这些问题在一定程度上损害了国
家法制的统一和尊严，也给执法造成混乱。据透露，全国人大目
前正在制定一部立法法，对立法工作应遵循的基本原则等问题，
做了比较具体的规定，以便规范立法行为，消除法律、法规之间
“打架”现象。

　　笔者认为：过多的"恶法"是造成各种腐败的前提,也是损害整
个社会生物链的根本原因,竭泽而渔尽管好看,等于砍伐树木牺牲
环境发展经济,最终吃亏的是整个中国以及中国人民.因此,建议政
府"收起您沉重的矛,光给盾是没有用的"给企业和民众宽松的环境
,人民会还政府一个奇迹!