关于1988年国家预算执行情况和198
9年国家预算草案的报告

  ——1989年3月21日在第七届全国人
民代表大会第二次会议上

  

  (国务委员兼财政部部长王丙乾)

  各位代表:

  我受国务院的委托,现在向大会提出1988年国
家预算执行情况和1989年国家预算草案的报告,请
予审查。

  一、1988年国家预算执行情况

  1988年,在中国共产党的领导下,经过各级人
民政府和全国各族人民的共同努力,改革和建设都取得
了新的进展,社会生产持续增长,治理经济环境和整顿
经济秩序的工作初见成效。在这个基础上,这一年财政
收入超额完成了国家预算,从资金供应上基本保证了改
革、建设和事业发展的需要。总的说,国家预算执行情
况是比较好的。

  根据现在的预计数字,1988年国家财政总收入
为2587.82亿元,国家财政总支出为2668.
31亿元,收入和支出相抵,财政赤字为80.49亿
元。这些预计数字,在将来国家决算编成以后,还会有
些变化,但估计赤字数额不会突破预算。

  在上述国家财政总收入中,国内财政收入为245
7.82亿元,完成预算的101.3%;国外借款收
入为130亿元,完成预算的101.6%。国内财政
各项主要收入的完成情况是:各项税收2375.8亿
元,完成预算的101.8%;企业收入48.66亿
元,完成预算的106.5%;国内债务收入131.
01亿元,完成预算的100.8%;征集能源交通重
点建设资金收入183.59亿元,完成预算的101
.6%;其他各项收入164.59亿元,完成预算的
115.3%。此外,这一年还拨付了企业亏损补贴4
45.83亿元,这项补贴是按冲减财政收入处理的,
已在总收入中扣除。

  在1988年国家财政总支出中,用国内资金安排
的支出为2538.31亿元,完成预算的101.2
%;用国外借款安排的支出为130亿元,完成预算的
101.6%。各项主要支出的完成情况是:基本建设
支出619.49亿元,完成预算的97.6%;挖潜
改造资金和新产品试制费143.33亿元,完成预算
的117.4%;支援农村生产支出和各项农业事业费
155.1亿元,完成预算的100.9%;城市维护
建设支出100.94亿元,完成预算的113.8%
;文教科学卫生事业费479.07亿元,完成预算的
107.2%;国防费217.96亿元,完成预算的
101.3%;行政管理费221.07亿元,完成预
算的122.4%;价格补贴支出316.95亿元,
完成预算的88.5%。此外,国内债务还本付息支出
34.17亿元,国外借款还本付息支出42.64亿
元。

  在1988年预算执行中,国家财政面临的困难很
大,矛盾很多。这一年经济生活中,最突出的问题是,
由于经济过热,需求过旺,出现了明显的通货膨胀,物
价上涨幅度过大。反映到财政上,资金供需之间的矛盾
突出,财政形势严峻。去年9月召开的党的十三届三中
全会,正确地分析了经济形势,提出了“治理经济环境
,整顿经济秩序,全面深化改革”的方针。几个月来,
国务院结合治理和整顿工作采取了一系列措施。各级人
民政府和各有关部门在抑制需求,调整结构,开辟财源
,增加收入,控制支出,加强管理等方面,做了大量工
作,取得了较好成绩。

  (一)发展生产,开辟财源,超额完成了财政收入
任务。各地区、各部门围绕增产节约、增收节支运动,
努力增产适销对路产品,提高产品质量,降低能源和原
材料消耗,减少库存积压,扩大商品流通,生产有了新
的发展。与此同时,各级财政税务部门认真贯彻国务院
“关于加强税收工作,保证国家财政收入的紧急通知”
,坚持依法治税,整顿减免税收,加强税收征收管理,
并努力做好新税开征工作,使工商税收超额完成了任务
。在生产持续发展和组织收入工作加强的基础上,这一
年国内财政收入,超额完成了预算任务,并且比上年增
加195亿元,增长8.6%,基本上实现了增产增收。

  (二)保证重点,增加了能源交通、农业和智力投
资。1988年预算内基本建设支出是按国家预算进行
控制的,执行结果没有突破预算,同上年基本持平,但
对投资结构作了必要的调整。据统计,在基本建设“拨
改贷”投资326.85亿元中,用于能源、交通、通
讯、原材料等重点建设和基础设施的投资为158.5
1亿元,约占投资总额的50%,这对缓解能源、交通
、通讯、原材料的紧张状况,将会起积极的作用。同时
,1988年在财政资金供需矛盾相当紧张的情况下,
各级财政还增加了农业投入和智力投资。这一年用于支
援农村生产和各项农业事业的支出共155.1亿元,
比上年增长15.6%,如果加上国家预算中用于支援
贫困地区发展农业生产的扶贫专款26亿元,合计共1
81亿元。这一年,文教科学卫生事业费支出479.
07亿元,比上年增长18.9%,其中教育事业费2
71.26亿元,比上年增长19.7%,超过了国内
经常性财政收入的增长幅度。此外,1988年国家预
算其他支出项目中用于教育的经费和基建投资有52.
3亿元。当然,目前智力投资还不能满足事业发展的需
要,今后随着国家财政收入的增加,将继续增加这方面
的支出。

  (三)进一步推进财政管理体制改革,调动了地方
增收节支的积极性。在改进财政管理体制方面,主要抓
了两方面的工作。一是把税源比较分散的13个地方性
税种,如房产税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税、
车船使用税、城乡个体工商业户所得税、个人所得税、
个人收入调节税、农林特产税、契税等,下放地方管理
,收入增长的部分全部留归地方使用。二是对收入上解
比例比较大的17个省、直辖市和计划单列市,如北京
、天津、河北、辽宁、沈阳、大连、哈尔滨、上海、江
苏、浙江、青岛、宁波、河南、湖南、广东、武汉、重
庆等,分别实行了各种形式的财政包干办法。这两项改
革,对调动地方积极性,推动各地发展经济,挖掘潜力
,开辟财源,增加收入,控制支出起到了促进作用。据
统计,1988年下放地方管理的13种地方性税收共
入库92.1亿元,比上年增长32.3%;17个收
入上解地区实行财政包干后,除个别地区外,收入都有
不同程度的增长,其中有5个地区的收入增长14%以
上。

  (四)严格控制社会集团购买力,全面开展税收、
财务、物价大检查。根据治理经济环境和整顿经济秩序
的要求,国务院先后发布了《关于从严控制社会集团购
买力的决定》和《关于开展税收、财务、物价大检查的
通知》。各地区、各部门认真贯彻执行国务院的有关决
定,并把这两项工作作为治理经济环境、整顿经济秩序
的重要措施,加强领导,组织力量,做了大量工作,取
得了初步成效。据全国控制社会集团购买力办公室统计
,1988年全国县以上单位的社会集团购买力,比上
年增长1.8%,其中专项控制商品比上年下降9.1
%,社会集团购买力增长过快的势头初步得到控制。在
税收、财务、物价大检查中,各地区、各部门在企业自
查的基础上,先后派出13万多个检查组,59万余名
检查人员深入企业、单位进行重点检查。不仅严肃了财
经纪律,纠正了某些不正之风,而且也清理收回了一部
分财政资金。截至去年12月底,共查出应当上缴财政
的款项64.4亿元,已入库42.2亿元。

  在肯定国家预算执行情况比较好的同时,我们决不
能忽视国家财政存在的困难和问题。一是,国家财政已
连续几年出现赤字,而且这两年不仅中央财政有赤字,
有些地区也出现赤字,特别是县级财政困难比较大。财
政收不抵支,出现赤字,是造成通货膨胀的因素之一,
对经济稳定和人民生活都带来了不利的影响,也不利于
改革的继续深化。今后不论中央财政和地方财政,都应
当采取坚决的措施,逐步消除赤字,做到收支平衡。二
是,企业经济效益不高,产品质量低、物质消耗大、成
本费用高的现象相当普遍;企业亏损面扩大,亏损额增
加,再加上企业承包办法尚不够完善,使财政收入的增
长受到很大制约。同时,由于这几年减税让利过多,固
定资产投资失控,税前归还贷款的数额猛增,资金过于
分散,财政收入占国民收入的比重已由1979年的3
1.9%下降到1988年的19%。这样,就难以集
中财力保证改革和建设的重点需要。三是,由于监督管
理不严,预算约束软化,加上人们法制观念不强,以致
偷税漏税,截留利润,转移资金,以及请客送礼,公费
旅游等浪费现象相当严重。我们过去对这些问题认识不
足,研究不够,特别是没有很好发挥财政对宏观经济的
调控和监督作用,这是需要认真总结经验,逐步加以改
进的。

  二、1989年国家预算草案

  根据中央提出的今明两年着重治理经济环境、整顿
经济秩序的要求,1989年国家预算安排的主要原则
是:在适当集中资金,增加财政收入的同时,坚决实行
紧缩的财政政策,抑制资金需求,压缩财政支出,控制
财政赤字。实行紧缩的财政政策,是治理经济环境、整
顿经济秩序的重要内容,实质上是一次财政分配结构的
调整。在调整中,必须有取有舍,有保有压,区别对待
,并且各方面都要过紧日子。

  现在提请审议的1989年国家预算草案,财政总
收入为2856.8亿元,比上年预计执行数增长10
.4%;财政总支出为2930.8亿元,比上年预计
执行数增长9.8%;收支相抵,支出大于收入74亿
元,比上年预计赤字减少6.49亿元〔注〕。

  在上述国家预算总收入中,国内财政收入为269
1.8亿元,国外借款收入为165亿元。国内财政收
入主要项目的安排情况是:各项税收2557.14亿
元,企业收入40.04亿元,征集能源交通重点建设
资金收入205亿元,专项收入52.8亿元,国家预
算调节基金收入120亿元,国内债务收入111亿元
,其他各项收入127.3亿元。此外,企业亏损补贴
521.48亿元,仍按冲减收入处理,已在国内财政
收入中扣除。

  在1989年国家预算总支出中,用国内资金安排
的支出为2765.8亿元,用国外借款收入安排的支
出为165亿元。各项主要支出的安排情况是:基本建
设支出627.92亿元,企业挖潜改造资金和新产品
试制费125.83亿元,支援农村生产支出和各项农
业事业费173.96亿元,城市维护建设支出103
亿元,文教科学卫生事业费513.88亿元,国防费
245.5亿元,行政管理费226.64亿元,价格
补贴支出409.69亿元,国内债务还本付息支出2
5.48亿元,国外借款还本付息支出70.2亿元,
行政事业单位调整工资增加支出35亿元。此外,总预
备费编列25亿元,其中,中央预备费为10亿元,地
方预备费为15亿元。

  根据许多人大代表的建议,国务院决定,从198
9年起对国家预算的编制方法作必要的改进,即在编制
国家预算的同时,分别编制中央预算和地方预算。现在
提请大会审查的国家预算草案和中央预算草案经大会审
议批准后,即按此执行;地方预算由各级人民政府根据
国务院确定的收支指标,进行具体编制,然后提请地方
各级人民代表大会审查批准。

  1989年中央预算收入为1667.75亿元,
支出为1741.75亿元,收支相抵,支出大于收入
74亿元。

  中央预算收入中,中央本级收入1222.54亿
元,地方上解中央的收入445.21亿元。中央本级
收入的主要项目安排情况是:各项税收736.59亿
元,企业收入27.74亿元,征集能源交通重点建设
资金收入167.83亿元,专项收入52.8亿元,
国家预算调节基金收入78亿元,国内债务收入111
亿元,国外借款收入165亿元。此外,企业亏损补贴
199.92亿元,按冲减收入处理,已在收入中做了
扣除。

  在中央预算支出中,中央本级支出1180.7亿
元,对地方的补助支出561.05亿元。中央本级支
出的主要项目安排情况是:基本建设支出491.62
亿元,挖潜改造和新产品试制费50.77亿元,地质
勘探费33.9亿元,支援农村生产支出和各项农业事
业费20.35亿元,文教科学卫生事业费66.07
亿元,国防费243.3亿元,行政管理费21.7亿
元,国内债务还本付息支出25.48亿元,国外借款
还本付息支出70.2亿元,价格补贴支出55.07
亿元,行政事业单位调整工资增加支出10.96亿元
,中央预备费10亿元。

  1989年由国务院确定的地方预算收支指标,收
入为2195.31亿元,支出为2195.31亿元
,收支平衡。在地方预算收入中,地方组织的收入16
34.26亿元,中央对地方的补助收入561.05
亿元。在地方预算支出中,地方本级支出1750.1
亿元,地方上解中央的支出445.21亿元。这是就
全国算总帐来说的,具体到各个地区,有些地方可能有
结余,有些地方可能有差额,困难不少。因此,国务院
要求各级地方人民政府按照国家确定的财政收支指标,
认真核算和编制地方预算,并要采取有效措施,增加收
入,控制支出,努力做到收支自求平衡,不打赤字预算。

  上述国家预算草案,是根据今年国民经济和社会发
展计划的要求计算的,同时也考虑了价格、工资改革和
调整银行利率影响财政减收增支的因素,考虑了财政上
采取政策性措施可以增收减支的数额。这里,我着重说
明以下几点:

  (一)关于适当集中资金问题。这几年,预算外资
金增长很快,预计1988年将达到2270亿元,比
1979年的453亿元,增长4倍,而预算内资金增
长缓慢,不能保证改革和建设的需要。为了改变目前财
政资金过于分散的状况,逐步提高财政收入占国民收入
的比例,增强财政的宏观调控能力,国务院决定,从1
989年起,对所有国营企事业单位、机关团体、部队
和地方政府的各项预算外资金,以及城市和乡镇集体企
业、私营企业、个体工商户缴纳所得税后的利润,按照
10%的比例计征国家预算调节基金。据测算,当年约
可征收120亿元。同时,为了调节生产和消费,并开
辟新的财源,国务院还确定,今年对彩色电视机、小汽
车开征特别消费税;对农林特产税扩大征收范围,适当
提高税率;对自筹基本建设投资征收的建筑税,适当调
整税率,改进征收办法;对进口关税和海关代征的进口
产品的产品税、增值税,改按实际汇率征收,以及其他
增收措施,合计约可增加收入131亿元。

  (二)关于增加农业投入问题。农业生产对整个国
民经济起着极大的推动和制约作用,是增加有效供给、
抑制通货膨胀、稳定经济的基础。为确保今年农业生产
特别是粮食、棉花、油料生产有较大增长,国家财政增
加了对农业的投入。1989年国家预算安排支援农村
生产支出和各项农业事业费173.96亿元,比上年
预计执行数增加18.86亿元,增长12.2%,中
央和地方财政还安排各项扶贫专款29亿元,比上年增
加3亿元。同时,国务院决定,今年将适当提高粮食、
油料合同定购价,提高棉花收购价,并对国家计划内的
议购粮改按市价收购,财政上需增加补贴近90亿元,
可以相应增加农民收入。

  (三)关于增加智力投资问题。这几年,文教科学
卫生事业费增长很快。从1979年到1988年,平
均每年增长15.6%,其中教育事业费增长15.3
%,大大超过同期经常性财政收入的增长幅度。198
9年国家预算安排文教科学卫生事业费513.88亿
元,比上年预计执行数增加34.81亿元,增长7.
3%,其中教育事业费安排298.64亿元,比上年
预计执行数增加27.38亿元,增长10.1%。此
外,国家预算其他支出项目中用于教育的经费和基建投
资有65.36亿元,比上年增加13亿元;调整工资
和其他教育补助费增加10亿元。以上合计增加50亿
元。在财政相当困难、各方面紧缩支出的情况下,国家
对智力投资已尽很大努力作了安排。同时,我们还要求
,各级政府和各个部门在预算执行中,通过努力增收节
支,挖掘潜力,尽可能再增加一些教育经费。

  (四)关于银行调整利率和实行储蓄存款保值问题
。为了稳定金融,增加城乡居民储蓄存款,控制各项贷
款,减少货币投放,国务院决定,从去年9月起,存贷
款利率各提高1个百分点,并对3年期以上定期储蓄存
款实行保值;从今年2月1日起,对城乡居民和企事业
单位定期存款利率平均提高3.06个百分点,对各类
贷款利率平均提高2.34个百分点。采取这些措施,
国家财政是要付出很大代价的。据测算,由于银行调整
利率和对3年期以上定期储蓄存款实行保值,约净减少
财政收入90多亿元,已在国家预算中作了安排。

  (五)关于调整职工工资问题。为了进一步调动职
工的积极性,解决由于物价上涨给职工生活带来的困难
,并适当解决工资关系中的某些突出不合理问题,国务
院决定,在今年适当时候,提高行政事业单位职工的工
资,增发行政事业单位和国营企业离退休人员的生活费
补贴,并准备适当解决工资关系中的某些突出不合理的
问题;同时,对国营企业普遍推行工资与经济效益挂钩
的办法,主要通过提高经济效益来增加职工工资。采取
以上几项措施,国家财政约需减收增支55亿元,其中
减少收入20亿元,已分别列入各有关收入项目之中;
增加支出35亿元,已在国家预算支出中单独编列,待
措施出台后,再分别列入各有关科目。

  (六)关于严格控制财政支出问题。这几年,财政
支出增长较快,超过了国家财政的承受能力。今年财政
工作的重点应当放在抑制资金需求和控制财政支出方面
。国务院确定,今年增加的财政收入,主要用于保证价
格、工资改革所必需的资金和必要的农业、教育、科学
、国防支出,其他各项支出一般维持上年支出水平,有
些项目,如地方用机动财力安排的自筹基建投资、挖潜
改造支出和中央财政的某些专款,已作了压缩。

  各位代表:1989年国家预算草案,是经过反复
测算和研究拟定的,收入打得很满,支出安排很紧,同
各方面的需要有很大差距。尽管这样安排,仍有一定数
额的赤字,这是不得已而为之的。今年国家财政资金的
供需矛盾非常突出,不论中央财政和地方财政,都有很
大困难。在预算执行中,各地区、各部门必须尽最大努
力增加收入,紧缩支出,把赤字控制在国家预算确定的
数额之内,并力争有所缩小。

  三、统一认识,顾全大局,为完成1989年国家
预算任务而努力

  为了确保1989年国家预算的完成,各地区、各
部门必须统一认识,顾全大局,发扬艰苦奋斗、勤俭建
国的精神,把治理、整顿、改革同增产节约、增收节支
运动紧密结合起来,扎扎实实地做好各项工作。

  (一)继续开展增产节约、增收节支运动,保证财
政收入的稳定增长。坚持增产节约、增收节支,是保证
财政收入稳定增长的关键。为了消除经济过热,今年工
业增长速度要适当降低,对财政收入会有一些影响。因
此,今年收入的增长,主要靠提高经济效益和开辟新的
财源来实现。各地区、各部门要积极增产能源和短线原
材料,人民生活必需的日用工业品,适销对路的轻纺产
回笼货币多的紧俏商品,以及出口创汇产品。所有企业
都要努力提高产品质量,降低动力和原材料消耗,节约
各种费用,挖掘内部潜力。今年国家要求国营工业企业
的原材料、能源消耗降低1%,企业管理费和车间经费
降低10%,亏损企业和盈利企业的亏损产品扭亏25
%;粮食企业、食品企业亏损补贴要控制在国家核定的
指标之内。各地区、各部门要把这些指标层层落实到企
业,严格进行考核。对完不成上述指标的,要扣减企业
的留利,扣减部分要相应减少企业的奖励基金。

  (二)开辟财源,集中资金,大力组织各项收入。
今年国务院决定采取的若干增收措施,主要是开征新税
和集中预算外资金。这些增收措施已列入国家预算,而
且数额较大,必须逐项落实,保证完成,否则,就会扩
大赤字。采取这些措施,必然会影响到各方面的利益,
这就需要正确处理好国家、集体、个人三者的关系,正
确处理好局部利益和全局利益的关系,坚持局部服从全
局的原则。为了保证集中资金、开征新税等项措施的落
实,国务院已制定了具体办法,将陆续颁发执行。各地
区、各部门要做好宣传动员工作,并要加强领导,组织
力量,扎扎实实做好征收管理工作,确保各项增收任务
的完成。要坚持依法治税,税收的减免权限主要集中在
中央,不能分散。各地区、各部门都无权超越税法规定
减免税收。任何单位和个人都要按照税法规定,办理税
务登记,进行纳税申报,接受税务检查,及时足额地交
纳税款。对偷税、漏税、抗税的行为,要坚决进行查处
;构成犯罪的,要送司法机关依法处理;各级财税部门
要加强征收管理,做好组织收入的工作,严格国家金库
入库报解制度,凡是应当上交财政的收入,都要及时足
额地收缴入库,任何地区和部门都不得截留和挪用。

  (三)控制财政支出,压缩社会集团购买力。为了
缓解社会总需求与总供给的矛盾,必须把抑制资金需求
,压缩财政支出放在首位,不仅要压缩资金需求总量,
而且要调整支出结构,做到有保有压,区别对待。各地
区、各部门都必须按国家预算确定的支出指标,严格进
行控制,执行中只许节减,不许超过。今年地方用机动
财力安排的自筹基建投资和挖潜改造资金,要在上年预
计执行数的基础上,各压缩20亿元,并分配下达到各
地区,严格按压缩指标控制,不得突破。今年的社会集
团购买力,要在上年压缩的基础上,再压缩20%,并
采取切实有效的措施,保证压缩指标的实现。要严格禁
止随意增设机构,增加人员编制。要按照国务院的要求
,认真清查楼堂馆所,该停建的停建,该缓建的缓建,
坚决不上新的项目。要压缩各种会议,制止用公款请客
送礼、游山玩水、化公为私等挥霍浪费行为,要刹住乱
发奖金、实物、补贴的歪风。

  (四)深化财税改革,完善企业承包经营责任制和
对地方实行的各种形式的财政包干办法。今年要进一步
深化企业改革,完善承包经营责任制,积极试行全员风
险抵押承包,企业完不成承包任务的,要用自有资金来
弥补,不能包盈不包亏。同时,要选择一些地区和企业
,对国营企业试行税利分流的办法,即调整所得税税率
,把税前还贷改为税后还贷,实行税后利润承包。国家
对地方继续实行各种形式的包干办法。今年价格、工资
改革和银行利率调整对财政的影响,按现行财政体制由
中央和地方分级承担;对企业的影响,也不调整包干基
数,由企业通过完善企业内部经营责任制,挖掘潜力,
提高效益来自行消化。

  (五)强化预算管理,严肃财经纪律。国家预算、
中央预算和地方预算,经各级人代会批准以后,必须严
格按预算办事,以强化预算约束力。任何单位和领导人
都不能在预算确定之后,任意批条子,开口子,想加钱
就加钱,想开支就开支,随便增加新的项目,出台新的
措施。要整顿财务收支和成本开支范围,对于乱摊乱挤
成本的,擅自提高专项基金提取比例的,滥发奖金、补
贴和实物的,都要及时检查纠正。各地区、各部门、各
单位也不得向企业摊派资金和物资。要整顿财政补贴,
对各种价格补贴和企业的政策性亏损补贴,必须实行严
格的定额补贴和总额控制相结合的管理制度。在今年下
半年适当时候,要继续组织税收、财务、物价大检查,
并且要总结经验,把大检查同治理、整顿工作结合起来
,健全管理制度,严格财政监督。各级国家机关和工作
人员都要廉洁奉公,遵纪守法,同各种腐败现象作坚决
斗争。

  各位代表:当前国家财政面临的困难很多,任务很
重。但是,我们也要充分看到有利条件,我们已有十年
改革、开放的经验,有过去经济建设奠定的物质基础。
我们相信,在中国共产党领导下,依靠各族人民的共同
努力,一定会圆满实现1989年的国家预算任务,把
我国的改革和建设事业推进一步。

  〔注〕有些同志建议,应把国内外债务收入作为赤
字处理。如果按此口径计算,1989年全国财政赤字
为350亿元,比上年按相同口径计算的赤字341.
5亿元增加8.5亿元。

  (《人民日报》1 9 8 9 0 4 0 7 第3 版)