全国人民代表大会常务委员会关于检查《中
华人民共和国农业法》实施情况的报告

  ——1997年3月10日在第八届全国人
民代表大会第五次会议上

  

  (全国人民代表大会常务委员会副委员长布赫)

  各位代表:

  根据全国人民代表大会常务委员会的决定,我向大
会作关于检查《中华人民共和国农业法》(以下简称《
农业法》)实施情况的报告,请予审议。

  1993年开始实施的《农业法》,是保障农业在
国民经济中基础地位,维护农业生产经营组织和农业劳
动者合法权益,促进农业和农村市场经济发展的重要法
律。全国人大常委会十分重视这部法律的实施,自19
94年以来,根据《全国人民代表大会常务委员会关于
加强对法律实施情况检查监督的若干规定》的要求,组
成执法检查组对《农业法》的实施情况进行检查监督,
引起社会的广泛关注,深受广大农民的欢迎,对促进《
农业法》的实施发挥了重要作用。

  一是精心组织执法检查组。本着精干、效能、便于
活动的原则,全国人大常委会连续三年组成了由一位副
委员长负责,熟悉农业问题的常委会委员和专门委员会
委员为成员,部分全国人大代表和有关省人大常委会负
责人参加的执法检查组,保持了执法检查组组成人员的
相对稳定和工作的连续性。

  二是抓住突出问题进行重点检查和跟踪检查。19
94年执法检查组围绕农业投入、农业生产资料价格、
主要农产品购销政策、农民负担等问题进行检查。19
95年对国务院及其有关部门改进执法、解决上述问题
的情况进行跟踪检查。1996年除继续检查前两年执
法存在的问题外,又重点检查了保护基本农田、改革粮
食流通体制和科技兴农等方面的执法情况。执法检查组
抓住这些事关农业发展和农民合法权益保护的重大问题
进行检查,增强了监督力度,取得了较好的效果,促进
了农业发展中一些矛盾和问题的解决,体现了广大人民
群众的愿望和要求。

  三是采取切合实际的执法检查方式。执法检查组在
执法检查过程中,实行对国务院有关部门的检查与对地
方的检查相结合,自上而下的检查与地方自查相结合,
听取汇报与实地检查相结合,事先安排的检查与临时抽
查相结合,并注重发挥舆论监督和群众监督的作用。三
年来,先后听取了国家计委、农业部、水利部、财政部
、林业部、化工部、国内贸易部、中华全国供销合作总
社、国家土地管理局、国家粮食储备局和中国气象局等
11个部门关于《农业法》执行情况的汇报25次。同
时,执法检查组分成10个小组,先后赴四川、山东、
吉林、湖南、浙江、黑龙江、河南、安徽、湖北、陕西
等10个重点农业省进行检查,还安排12个省、自治
区自查。执法检查组召开各类座谈会100多次,实地
检查了76个市县,走访了200多家农户,掌握了大
量第一手材料。此外,还召集国务院有关部门就粮食流
通、耕地保护和农业投入等问题听取专题汇报,提出了
改进执法工作的建议和办法。

  四是坚持执法检查报告的审议和反馈制度。执法检
查组在深入分析执法中存在的问题及其原因的基础上,
先后提出了1994年和1995年检查《农业法》实
施情况的报告,并由负责这项工作的副委员长向常委会
第十一次和第十七次会议作了汇报。常委会会议进行了
认真审议,提出了一些建设性的意见,并将执法检查报
告和审议意见送交法律实施主管机关。国务院对执法检
查报告和审议中提出的问题及建议非常重视,责成农业
部针对1994年执法检查报告中提出的问题和建议,
制定了六项改进执法工作的措施,并狠抓落实。对19
95年执法检查报告中提出的问题和建议,农业部会同
国家计委、财政部、公安部、司法部、中华全国供销合
作总社、国家土地管理局、国家粮食储备局等部门进行
认真研究,在增加农业投入、提高粮食定购价格、控制
生产资料价格上涨过猛、减轻农民负担、保护耕地等方
面,提出了八项整改措施。国务院还专门就减轻农民负
担问题向常委会第二十次会议作了汇报。最高人民法院
就执法检查报告中提出的问题,制定了改进措施,并向
各省、自治区、直辖市高级人民法院下发了《关于贯彻
实施〈农业法〉加强涉农案件审判工作的通知》,促进
了各地法院加强对涉农案件的审判工作。最高人民检察
院就依法惩处违反《农业法》的各种犯罪活动,提出了
改进办法,加大了打击破坏农业生产经营秩序的各种犯
罪活动的力度。

  总的来说,全国人大常委会的执法检查,推动了《
农业法》的学习、宣传和贯彻实施,促进了《农业法》
实施主管机关的执法工作,使执法检查中反映出的一些
问题得到不同程度的解决。主要表现在:

  (1)国务院和地方政府依法增加了对农业的投入
。1994年至1996年,中央财政对农业的支出,
基本上达到了《农业法》规定的“国家财政每年对农业
总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长
幅度”的要求。国家农业信贷资金规模有所扩大,农业
利用外资情况较好。一些地方政府也千方百计筹措资金
,增加对农业的投入。

  (2)农业生产资料价格上涨过猛的势头有所遏制
。国家在生产和流通领域采取了一系列措施,使农业生
产资料价格,特别是化肥、农药价格逐步趋于稳定。

  (3)加强了对主要农产品购销活动的宏观调控。
近年来,国家几次大幅度调整粮、棉收购价格,改进了
粮食定购价格管理办法。1996年粮食定购价格提高
42%,中央和省级还建立了粮食分级储备制度和粮食
风险基金制度,大幅度增加了中央和地方的粮食储备,
实行粮食收购保护价政策,部分地区出现的粮食购销困
难,农民手中余粮待售的情况,得到不同程度的解决。

  (4)加大了减轻农民负担工作的力度。国务院及
其有关部门连续下发了关于减轻农民负担的文件,开展
了农民负担问题的专题调研,审核并取消了一些涉及农
民负担的收费项目,还组织检查组到一些省检查减轻农
民负担措施的落实情况。各地还陆续出台了一些减轻农
民负担的地方性法规和规章,清理和废止了一批不合理
的收费项目,并查处了一批涉及农民负担的恶性案件。

  (5)依法实施科教兴农战略,大力推广农业先进
科学技术。国务院有关部门下发了关于加速农业科技进
步的决定、关于财政支持农业技术推广的若干意见、关
于落实乡镇农技推广机构“三定”工作有关问题的通知
等文件。各地根据这些文件的规定,逐步恢复和健全农
技推广体系,开展多种形式的农技教育和培训,实施“
丰收计划”、“星火计划”和“种子工程”,取得了一
定效果。1996年,科技因素在农业增产中的贡献率
达到39%。

  (6)加强了对农业生产经营组织和农民合法权益
的司法保护。审判、检察机关把盗窃、破坏或毁坏农业
生产资料的犯罪,生产、销售伪劣种子、化肥、农药的
犯罪,贪污、挪用农产品收购资金、农业资金、农业贷
款和提留统筹款犯罪等,列为打击重点,依法予以严惩
,保障了农业的健康发展,维护了农村社会稳定。

  三年来,我国农业生产连续获得好收成,粮食产量
创历史最好水平,农村集体经济不断壮大,城乡居民“
菜篮子”日渐丰富,农民生活水平逐步提高。这些是与
认真贯彻实施《农业法》,调动了农民的生产积极性分
不开的。同时,应当清醒地看到,《农业法》实施过程
中仍存在一些亟待解决的问题,特别是农业投入不足、
农民负担过重、粮食调销不畅等问题在一些地方还比较
突出。必须继续采取切实有效措施,进一步贯彻实施《
农业法》,促进我国农业和农村经济的全面发展。

  一、牢固树立农业法制观念,进一步提高执法水平

  《农业法》的颁布实施,为我国农业发展提供了有
力的法律保障,标志着我国农业和农村经济工作走上法
制轨道。但长期以来,一些干部习惯于单纯依靠行政手
段管理农业,缺乏依法治农的观念和能力。许多农民也
不善于运用法律手段维护自己的合法权益。为此,各级
干部特别是领导干部,应当从依法治国、建设社会主义
法制国家的高度,充分认识贯彻实施《农业法》的重要
性和必要性。要带头学好《农业法》及相关法律、法规
,熟悉和掌握农业法律知识,不断增强农业法制观念,
转变作风,扎实工作,努力提高农业执法水平,使《农
业法》的各项规定真正落到实处。各级政府要加强农业
执法队伍建设,建立健全严格的内部执法监督机制和管
理制度,及时纠正各种违法行为。要大力发展农村的文
化教育事业,结合“三五”普法活动,加强和改进《农
业法》的宣传普及工作,提高农民群众的文化素质和法
律意识,使他们真正掌握法律武器,依法保护自身的合
法权益。

  二、采取坚决有力的措施,切实解决农民负担过重
问题

  减轻农民负担,不单纯是个经济问题,更是个政治
问题。现在,农民负担过重虽然得到一定程度的缓解,
但仍然是影响农民积极性和农村稳定的突出问题。一些
地方和部门加重农民负担的行为屡禁不止,农民负担一
再出现反弹。农村有的地方流传这样一句话:“头税(
农业税)轻,二税(村提留乡统筹)重,三税(乱集资
、乱收费及摊派等)是个无底洞”,反映了农民群众对
负担过重的强烈不满。乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚
款和摊派,超限额提取村提留乡统筹费等,势必会损害
农民的合法权益,挫伤他们的生产积极性,影响党和政
府同人民群众的关系,甚至妨碍农村的改革、发展和稳
定。农民负担过重,很重要的原因是有些地方和部门无
视法律规定,有法不依,执法不严,甚至执法犯法。为
此,各级政府应当从维护农村稳定和国家长治久安的高
度,认识减轻农民负担的重要性和紧迫性,不折不扣地
按《农业法》的规定办事,严格禁止乱收费、乱罚款、
摊派和强制集资。没有法律、法规、国务院授权的部门
的决定或者省级人民政府的规章规定的依据,任何机关
不得以办理公务为由向农民收费;没有法律、法规规定
的依据,任何机关不得对农民进行罚款;没有法律、法
规规定的依据,任何机关或单位不得以任何方式向农民
进行摊派;任何机关和单位都不许作出违背农民意愿的
集资决定,强制农民执行。对违反上述规定的单位或个
人,要坚决予以查处。当前,要采取切实措施,取消一
切加重农民负担的评比、达标、升级活动。

  三、依法增加农业投入,提高农业综合生产能力

  《农业法》对增加农业投入作出了明确规定,提出
了具体要求。近年来,农业投入总量虽然有所增加,但
与加强农业基础地位的要求还有较大的差距。国务院和
地方各级政府要采取积极措施,继续增加对农业的投入
,提高固定资产投资、财政预算内资金和信贷资金用于
农业的比重;积极推进农业投入体制改革,大力开辟新
的投资渠道,制定优惠政策,引导社会资金向农业流动
,增加和扩大利用外资的数量、范围;完善农业投入的
分配、使用和管理办法,确保支农资金及时、足额到位
,坚决制止截留、挪用、挤占支农资金等违法行为。要
充分发挥国家、集体、个人和社会各方面的积极性,下
大气力改善农业生产条件,依法保护耕地和生态环境,
加强农业基础设施建设,合理开发利用资源,不断提高
农业综合生产能力。要切实增加对扶贫开发的投入,帮
助贫困地区发展经济。

  四、深化农村改革,推动农村经济体制和农业增长
方式的根本转变

  《农业法》对农村经济体制改革和农业增长方式的
转变,有一系列规定和要求。当前在发展农村市场经济
过程中遇到一些新的情况和问题。如农业宏观调控体系
不完善,农业社会化服务体系不健全,主要农产品流通
渠道不畅。投入产出率低,资源利用率低,劳动生产率
低等问题,也比较普遍。国务院及其有关部门应当按照
《农业法》的规定,加快农产品流通体制、供销体制和
农村金融体制的改革步伐。尤其要加快粮食流通体制改
革,建立健全粮食保护价制度,保证粮食风险基金足额
到位。要下大气力组织疏散和抢运粮食,缓解主产区粮
食库存和收储压力。要加大国家的宏观调控力度,增强
政府对粮食市场的吞吐调节能力,培育和形成统一、开
放、竞争、有序的市场体系。要有计划地推进蔬菜批发
市场的建设,逐步形成以区域性蔬菜批发市场为骨干的
“菜篮子”产销体制。要坚持从实际出发,加快发展乡
镇企业,充分发挥当地资源优势,选准和培育适应市场
需要的主导产业和产品,扶持和发展有市场开拓能力、
辐射面广、带动农户能力强的龙头企业,形成工业反哺
农业、支持农业的良性循环机制。要积极培育各种新型
的农民合作经济组织,发展连接农民与市场的中介机构
,大力开展跨地区、跨行业、跨所有制的经济联合与协
作,逐步建立与完善农业产业化体系。切实解决农技推
广机构“网破、线断、人散”的问题,稳定科技队伍,
大力实施科技兴农战略,增加农业科技含量,向结构优
化、规模经济、技术进步、科学管理要效益,走高产、
优质、高效的农业发展路子。

  五、加快制定配套法律法规,保障《农业法》的贯
彻实施

  经过多年努力,我国已经制定了一些农业方面的法
律、行政法规和地方性法规。但要看到,有些规定过于
原则、笼统,缺乏操作性,约束力不强,有些规定已不
适应农村改革和农业发展的需要,有些方面还无法可依
。因此,必须进一步加强农业法制建设,抓紧制定《农
业法》的配套法律法规,建立健全农业法律体系。全国
人大常委会要研究制定《种子法》和修订《草原法》、
《渔业法》等法律。建议国务院加快制定与《农业法》
相配套的行政法规。享有立法权的地方人大及其常委会
要结合本地实际,针对农业发展中的突出问题,制定有
关的地方性法规。法律法规制定后,要坚决贯彻执行。
各级人大常委会要把对农业方面法律法规实施情况的检
查监督,放在重要位置,不断改进执法检查方式,加大
监督力度,增强监督效果,切实保障《农业法》及有关
法律法规的有效实施。

  各位代表:

  农业是国民经济的基础,关系到改革、发展和稳定
的大局,任何时候、任何情况下对农业都不能麻痹松懈
。三年来,八届全国人大常委会依照宪法和法律赋予的
职责,对《农业法》实施情况的检查监督,取得了初步
成效。今年还将继续组织执法检查组跟踪检查《农业法
》的实施情况,进一步督促法律实施主管机关加强和改
进农业执法工作。我们要高举邓小平建设有中国特色社
会主义理论的伟大旗帜,更加紧密地团结在以江泽民同
志为核心的党中央周围,进一步贯彻实施《农业法》,
采取切实有效措施解决法律实施过程中存在的问题,促
进我国农业持续、快速、健康发展。(新华社北京3
月19日电)

  (《人民日报》1 9 9 7 0 3 2 0 第2 版)