关于1998年中央和地方预算执行情况
及1999年中央和地方预算草案的报告
———1999年3月6日在第九届全国人民代表大会第二次会议上


  财政部部长 项怀诚

  各位代表:

  受国务院委托,我向大会提出1
998年中央和地方预算执行情况及19
99年中央和地方预算草案的报告,请
予审议,并请全国政协各位委员提出
意见。

  一、1998年中央和地方预算执行
情况

  1998年,在党中央、国务院的领
导下,全国人民齐心协力,共同奋斗,经受住了亚洲金融危机
和特大洪涝灾害的严峻考验,经济工作取得了来之不易的成绩
。国民经济保持较快增长,国内生产总值比上年增长7.8%,
人民币汇率保持稳定,年初确定的改革和发展的各项目标基本
实现。

  在经济稳步增长的基础上,1998年中央和地方预算执行情
况也是比较好的。1998年中央财政总收入5483亿元,完成预算
的103.3%。其中,中央财政本级收入4885亿元,比上年增长
15.6%;地方上解中央收入598亿元,与上年持平。中央财政
总支出6443亿元,完成预算的111.7%。其中,中央财政本级
支出3120亿元,比上年增长23.2%;补助地方支出3323亿元,
比上年增长16.3%。中央财政收支相抵,赤字960亿元,与九
届全国人大常委会第四次会议审议批准的调整预算数额持平。

  1998年中央财政共发行国债3891亿元,除转贷给地方用于
基础设施建设的580亿元以外,中央财政债务收入3311亿元,其
中,用于偿还国内外债务本息2351亿元,用于弥补当年赤字96
0亿元。此外,1998年中央政府性基金收入1204亿元,中央政府
性基金支出1204亿元。

  地方财政总收入8291亿元,完成预算的103.8%。其中,
地方财政本级收入4968亿元,比上年增长12.3%;中央补助收
入3323亿元,比上年增长16.3%。地方财政总支出8249亿元,
完成预算的103.3%。其中,地方财政本级支出7651亿元,比
上年增长14.2%;上解中央支出598亿元。地方财政收支相抵,
结余42亿元。

  以上中央和地方预算执行情况汇总,1998年全国财政收入
9853亿元,完成预算的101.8%,比上年增长13.9%;全国财
政支出10771亿元,完成预算的106.2%,比上年增长16.7%。
全国财政收支相抵,支出大于收入918亿元,其中,中央财政赤
字960亿元,地方财政结余42亿元。上述预算执行数字,在中央
和地方决算编制汇总后,还会有些变化。

  各位代表:九届全国人大一次会议批准的1998年中央预算
是根据《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和
2010年远景目标纲要》的精神,按照适度从紧原则安排的,赤
字比上年压缩了100亿元。但是,在预算执行中,情况发生了很
大变化,亚洲金融危机对我国经济的影响程度比预料的要严重
得多,在国家相继采取了降低银行存贷款利率、增加信贷资金
供应以及提高部分商品出口退税率等刺激经济增长的措施之后,
上半年经济增长速度仍呈下降趋势。面对严峻挑战,中央决定
加大宏观调控力度,实施积极的财政政策。去年6月,九届全国
人大常委会第三次会议批准财政部增发相当于80亿元人民币的
外债。8月份,九届全国人大常委会第四次会议批准了国务院提
出的1998年中央财政预算调整方案。财政部向国有商业银行增
发1000亿元国债,同时银行配套发放1000亿元贷款,重点用于
农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改造、粮食仓库和
城市公用事业等基础设施建设。这是在特定时期为增加投资、
扩大消费、拉动经济增长而采取的一项特殊政策。去年的实践
表明,这项政策的实施,有力地拉动了经济增长,对去年国民
经济增长基本达到预定目标起了关键作用,同时也有利于调整
投资结构和经济结构,增强经济发展后劲。这样做,虽然财政
赤字和债务规模扩大了一些,但并没有导致货币超量发行,也
没有引发通货膨胀,效果是好的。

  各位代表:1998年财政收入的增长继续高于当年经济增长,
财政收入占国内生产总值的比重也由上年的11.6%提高到12.
4%。这个比重近几年来逐步上升,这是规范税制、加强征管、
依法理财、堵塞漏洞的结果,是一个可喜的成绩。去年中央财
政着力于优化支出结构,重点保证了事关改革、发展和稳定大
局的支出项目。一是增加了基础设施建设投入,中央财政基本
建设支出比上年增长90.7%,其中农林水利基建支出增长1.
5倍。二是为确保国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员养
老金的及时、足额发放,中央财政通过增列支出和亏损补贴等
方式共拨付补助资金和借款168亿元。三是为大力推进粮食流通
体制改革,中央财政用于粮食政策性补贴的支出比上年增加10
2亿元,其中粮食风险基金增加34亿元。四是为落实科教兴国战
略,从去年起,中央财政本级支出中教育经费支出所占比例连
续三年每年提高一个百分点,同时建立了科技发展基金,启动
了知识创新工程,增加了对国家重点科研项目的投入。1998年
中央财政教育和科学事业费支出分别比上年增长37%和27.9%。
五是大力支持抗洪救灾,共拨付抗洪等各种救灾经费130多亿元。
上述支出除用预算资金和增发国债资金安排一部分外,1998年
中央财政收入比预算超收的174亿元,也主要用在了上述几个方
面。

  此外,为减轻企业负担,清理了涉及企业的政府性基金和
收费,分三批取消了一些不合法、不合理基金和收费项目。

  在肯定成绩的同时,必须看到预算执行中还存在一些不容
忽视的问题。一是违反财经法纪的状况相当普遍。一些地方政
府和部门的乱收费现象相当严重,甚至以费挤税,造成国家税
源的大量流失;一些非银行金融机构及企业单位隐匿收入、偷
逃税收、帐外设帐、私设“小金库”和挥霍浪费等问题比较突
出。这些问题严重扰乱了经济秩序,滋生了腐败,损害了党和
政府的形象,引起了人民群众的强烈不满。二是财政收入占国
内生产总值的比重尽管有所提高,但其总体水平仍然偏低,大
量财政性资金游离于预算之外,缺乏规范管理和必要监督,财
政收入增长受到制约。三是财政支出结构不够合理,国家财政
包揽过多,不少应由企业、社会和个人承担的支出,仍由财政
承担,而一些应由财政保证的重点支出却难以安排,部分地方
甚至连工资都无法保证。对这些问题,我们必须加大整顿财经
秩序力度,深入开展反腐败斗争,不断推进财税体制改革,切
实加以解决。

  二、1999年中央和地方预算草案

  1999年是我国历史发展进程中具有特殊意义的一年。党中
央、国务院决定,要继续扩大内需和实施积极的财政政策。这
是在综合分析国内外经济形势,权衡经济社会发展诸方面的利
弊以后作出的慎重决定。

  从改革、发展和稳定的大局出发,今年有许多非办不可的
大事需要财政预算作出安排:

  (一)继续增加基础设施建设投资。去年以来,国家陆续
开工兴建了一批基础设施建设项目,为了保证这些项目如期建
成并发挥效益,需要中央财政在去年基础上再增加投入250亿元。

  (二)加大农林水利和生态环境保护投入力度。必须赶在
今年汛期之前完成长江、黄河、嫩江、松花江干堤的修复加固
任务。同时,为保护生态环境,实现可持续发展,要继续在长
江、黄河中上游及东北林区实施天然林保护工程。为此,1999
年中央财政需增加农林水利投资约300亿元。

  (三)积极支持外贸出口,进一步提高出口退税率。今年
继续提高机械设备、电器和电子产品以及纺织品等20类产品的
出口退税率,综合退税率平均提高2.56个百分点,出口退税额
也要相应增加。

  (四)全面落实党中央关于军队、武警部队、政法机关不
再从事经商活动的决定。这一决定对于加强军队和政权建设,
维护社会主义市场经济秩序,深入开展反腐败斗争,保证国家
的长治久安,具有十分重要的意义。根据中央要求,军队、武
警部队、政法机关与企业脱钩后,中央财政需给予适当补助。
其中,给予军队的补助加上正常增长,今年国防费支出为1046
.5亿元,比上年增长12.7%。此外,中央财政将增加海关、
边防等部门缉私经费和贫困地区政法机关装备及办案经费30多
亿元。

  (五)落实各项粮棉政策。近几年农业连年丰收,为保护
农民种粮积极性,国家实行了按保护价敞开收购粮食的政策。
中央财政要支付库存粮食储备费用和利息,安排粮食风险基金,
负担粮棉出口亏损以及1992年以来新增粮食财务挂帐的利息补
贴等500多亿元,比上年增加支出60多亿元。

  (六)大力支持科教兴国战略的实施。实现我国现代化建
设目标,从根本上讲,要靠科学技术进步和劳动者素质的提高。
今年,中央财政本级教育事业费增加26亿元,增长21.4%;为
支持知识创新工程和国家重点科研项目,中央财政增加科技投
入8.2亿元,增长9.5%。

  (七)加大转移支付力度,促进区域经济协调发展。根据
分税制财政体制的规定,今年中央财政需要增加对地方的税收
返还56亿元,增加对民族地区、经济不发达地区的扶贫资金和
转移支付22亿元。

  (八)继续做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业
工作。今年,中央财政将继续安排中央所属企业下岗职工基本
生活保障财政应负担的资金,同时对困难较多的中西部地区和
老工业基地,在地方财政足额安排保障资金后出现的预算缺口,
中央财政将以专项转移支付的方式给予适当补助。

  1999年中央财政支出汇总要在上年预算执行数的基础上增
加946亿元,减去中央财政收入预计增加的403亿元,支出增加
额大于收入增加额543亿元。再加上作为计算基数的上年预算执
行数中960亿元的收支差额,今年中央财政赤字为1503亿元。

  实行积极的财政政策,通过增加财政投入,扩大基础设施
建设,拉动经济增长,是特定时期采取的非常措施。如果不继
续这样做,国内需求将难以扩大,经济结构调整将受到阻碍,
国民经济难以保持稳定增长,就业问题更加突出,税收也会减
少,财政日子将更加难过。随着经济发展和税收增加,财政赤
字可以逐步缩小,财政偿债能力也将不断增强。

  从目前的经济和财政情况看,扩大一些财政赤字和国债规
模,是控制在国民经济可以承受范围之内的。据测算,今年财
政赤字和累计国债余额占当年国内生产总值的比重分别为1.7%
和10%左右,均低于国际公认的3%和60%的警戒线。目前银行
存贷款差额较大,通过向商业银行发行一些长期国债,将一部
分储蓄转化为投资,不会导致货币过量发行,也有利于提高银
行资金运营效益;粮食等主要农产品丰富,工业消费品充裕,
物价比较稳定,不会引发通货膨胀。当然,我们也注意到,我
国潜在的财政赤字和债务融资规模已经比较大,社会保障和粮
食亏损等欠帐较多,在扩大财政赤字和国债规模时要特别谨慎。
从根本上讲,经济的增长要立足于社会投资和消费增长,同时
要积极扩大进出口和利用外资。因此,积极的财政政策是特定
条件下采取的特定政策。从中长期看,必须坚持财政收支基本
平衡的原则,实行适度从紧的财政政策,严格控制并逐步缩小
财政赤字。

  中央为扩大内需而采取的积极财政政策,已经充分考虑了
国民经济各方面包括各地区经济发展的客观需要。地方要认真
贯彻落实好这项政策,确保其发挥出最大的效益。地方预算安
排要严格按照《预算法》的要求,在确保重点支出的前提下,
做到收支平衡,不能搞赤字预算。

  根据上述情况,我们汇编了1999年中央预算草案,同时代
编了1999年地方预算草案。

  (一)1999年中央预算安排情况

  1999年中央财政总收入安排5886亿元,比上年执行数增加
403亿元,增长7.3%。其中,中央本级收入5288亿元,比上年
执行数增加403亿元,增长8.2%;地方财政上解中央收入598
亿元,与上年持平。中央财政总支出7389亿元,比上年执行数
增加946亿元,增长14.7%。其中,中央本级支出4111亿元,
比上年执行数增加990亿元,增长31.7%;中央补助地方支出
3278亿元,比上年执行数减少45亿元,下降1.3%,主要是上
年增发国债资金中有一部分是一次性补助地方支出,而今年用
国债安排的支出主要体现在中央本级。中央财政收支相抵,赤
字1503亿元,比上年执行数增加543亿元。

  需要说明的是,去年增发1080亿元国债时已到下半年,当
年实际拨款和使用的只是一部分,另一部分要在今年拨付使用,
所以,当时向全国人大常委会建议增发的国债分两年纳入国家
预算,其中580亿元准备列入今年的财政赤字。但实际操作中这
部分资金全部用于地方项目,为了增强地方的责任,提高资金
的使用效益,中央决定将这部分国债资金转贷给地方,由地方
逐年归还。由于这部分资金不属于中央财政本级支出,因此不
再列入中央预算,也不作扩大中央财政赤字处理。

  1999年中央财政到期需归还的国内外债务本息为1912亿元,
加上弥补当年财政赤字1503亿元,国内外债券发行额为3415亿
元,比去年实际发行的国债减少476亿元。

  此外,1999年中央政府性基金收入预算安排1218亿元(含
以前年度结转收入58亿元),中央政府性基金支出预算安排12
18亿元。

  (二)1999年地方预算安排情况

  1999年地方财政总收入8799亿元,比上年执行数增长6.1%
。其中,地方财政本级收入5521亿元,比上年执行数增加553亿
元,增长11.1%,中央税收返还和补助收入3278亿元。地方财
政总支出8799亿元,比上年执行数增长6.7%。其中,地方财
政本级支出8201亿元,比上年执行数增加551亿元,增长7.2%,
上解中央支出598亿元,地方财政收支平衡。

  1999年中央和地方预算汇总的情况是:全国财政收入安排
10809亿元,比上年执行数增加956亿元,增长9.7%;全国财
政支出安排12312亿元,比上年执行数增加1541亿元,增长14.
3%。

  三、深化改革,加强管理,依法理财,努力完成1999年的
预算任务

  完成1999年的预算任务,做好各项财政工作,对于促进经
济结构调整,支持各项改革,保持国民经济的持续健康发展,
推动社会全面进步,具有十分重要的意义。

  (一)认真贯彻落实积极的财政政策,管好用好财政投资。
积极的财政政策能否达到预期效果,关键在于管好用好这笔资
金。中央财政用于增加基础设施建设的投资要严格执行国务院
确定的投资方向,坚决不搞重复建设。要优先安排在建项目,
原则上要在一、二年内竣工见效,避免形成倒逼机制,欲罢不
能。认真落实好配套资金,对配套资金不落实的,要扣款、减
项目。要加强对建设资金的专项监督检查,严防资金被挤占、
挪用和损失浪费。所有的项目都要坚持质量第一,严格按基建
程序办事,统筹规划、科学论证、精心设计,健全项目法人责
任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。要坚决杜绝劣
质工程,确保工程建设质量。如果工程质量出现问题,不仅会
造成资源和财政资金的巨大浪费,而且会严重危害人民群众生
命财产的安全,是严重的违法犯罪行为。因此,对工程质量事
故及挤占、挪用财政投资的责任者,要坚决依法严处。

  (二)积极推进税费改革,完善和规范财税体制。税费改
革是本届政府的施政目标之一,也是财税体制改革的重点。当
前各种收费(基金)既多且乱,不仅加重了社会各方面的负担,
导致民怨沸腾,而且扰乱了分配关系和分配秩序,侵占了财政
收入,造成各种“小金库”屡禁不止。因此,必须加快收费制
度改革步伐。

  收费制度改革的总体思路是:第一,按照转变政府职能和
逐步建立公共财政的要求,取消政府实施公共管理和提供普遍
性公共服务收取的管理费,所需经费由财政预算统筹安排。第
二,将体现市场经营行为的服务性收费,转为经营收费,所得
收入依法征税。第三,将政府为支持某些重点产业和重要事业
发展设立的、具有税收性质的政府性基金或专项性收费改为相
应的税收。第四,保留政府向社会实施特定管理或提供特殊服
务以及对国有资源有偿使用收取的必要费用,并实行规范化的
财政管理。

  按照总体规划、分步实施的原则,今年拟以交通和车辆收
费改革作为突破口,在清理整顿和取消有关不合理收费的同时,
将合理的收费规范为法定税收和规费。在调查研究的基础上,
进行农村税费改革的方案设计和试点工作,切实解决农民负担
过重的问题,然后还要实施城市建设、社会保障、环境保护等
领域的税费改革。整个收费制度改革力争用三至五年的时间完
成。

  要抓紧研究起草《遗产税法》、《燃油税暂行条例》和《
车辆购置税暂行条例》,修订《个人所得税法》。进一步规范
转移支付办法,适当调整和补充转移支付因素,扩大转移支付
规模,加大对中西部地区和老工业基地转移支付力度。

  (三)强化税收征管,确保财政收入稳定增长。要进一步
完善以自行申报和优质服务为基础、以计算机网络为依托,集
中征收,重点稽查的税收征管体系,要把税收宣传作为税收征
管的一项重要内容,增强全民的纳税意识,促进建立科学有效
的收入组织机制。要继续认真贯彻落实“加强征管、堵塞漏洞、
惩治腐败、清缴欠税”的方针,严禁越权减免税,大力清理欠
税,严格控制缓税。清理调整税收优惠政策,凡到期的都要恢
复征税;合理调整消费税征收范围和税目税率,对卷烟全面推
行核定计税价格征收消费税办法;完善和规范加工贸易税收政
策。要继续清理漏征漏管户,开展全国性发票检查,依法查处
各种偷税、骗税和逃税行为。选择典型的案件公开曝光,以儆
效尤。在条件成熟的时候,建立税务警察,严厉打击各种涉税
犯罪行为,维护国家税法权威。

  (四)转变财政职能,优化支出结构,建立公共财政的基
本框架。社会主义市场经济条件下的财政职能,主要体现在保
证社会公共需要,优化资源配置,调控宏观经济运行,促进公
平分配,协调地区经济社会发展等方面。我国现行财政职能是
从计划经济体制下演变而来的,具有比较明显的体制转轨时期
过渡性特征,同建立社会主义市场经济体制的要求相比,还有
很多不相适应的地方,必须结合政府机构改革和职能转变对现
行支出结构进行调整和优化,逐步建立公共财政的基本框架。

  调整和优化支出结构,要区分支出性质和层次,突出重点,
有保有压。从今年开始各级财政要减少生产经营性基建投资和
一般性技改投资;除少数特殊行业外,对事业单位的经费原则
上要减少三分之一,调整下来的资金要用于保证国有企业下岗
职工基本生活费和再就业经费,以及粮食风险基金等目前急需
安排的重点支出。

  (五)整顿财经秩序,严肃财经法纪,实现依法理财。
泽民
总书记最近强调,全党都要加强经济工作纪律,特别是财
政金融工作纪律。要抓紧健全财政金融方面的规章制度和纪律
规范,各级党政领导机关和领导干部都要严格遵守财政金融工
作制度。我们要认真贯彻江总书记的指示,结合当前财经工作
实际,切实抓好以下几项工作:一要建立健全财政法规制度。
抓紧修订和起草《会计法》、《注册会计师法》、《财政监督
条例》等重要财政法规。发布实施证券公司、银行等行业的会
计制度,建立企业会计、会计师事务所、审计、财政、稽察特
派员相结合的企业财务监督体系和会计信息质量抽查公告制度;
研究制定军队、武警部队、政法机关不再从事经商活动及中央
党政机关与所办经济实体和管理的企业脱钩后,企业产权划转
和产权变动的管理办法;建立健全国有企业和集体企业资本金
统计报告制度,实行资产评估行业脱钩改制和评估机构资格等
级管理办法。二要强化财政监督检查工作。切实加强对企业改
制、资产重组、中小企业出售等方面产权变动的规范和监控;
严格预算监督,加强对财政资金申请、立项、拨付、使用效果
等各个环节的监管;加强预算外资金的管理和监督,将所有预
算外资金全部纳入财政专户,实行收支“两条线”。同时,对
收入征管机关、执法部门、金融机构、中介机构及重大支出项
目要加强监督检查。三要加大处罚力度。坚决依法查处各种违
法违纪问题,要把处理事与处理人结合起来、行政处罚与法律
处罚结合起来、内部通报和新闻曝光结合起来。从根本上讲,
加大财政管理力度要走法治之路,实行依法理财,从严治财。

  (六)勤俭办一切事业,反对铺张浪费。艰苦奋斗、勤俭
建国是我们党和国家的优良传统,是经济和财政工作应当长期
坚持的方针。在新的环境和条件下,这一方针在一部分干部包
括一些领导干部中淡漠了,以致经济生活中讲排场、摆阔气、
比享受之风滋长蔓延,对此必须予以高度重视。各地区、各部
门要牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约的观念,坚决反对铺张浪费,
千方百计节约一切可以节约的支出。去年以来实行积极的财政
政策,较大幅度地增加财政投资,这是以增加财政赤字为代价
的,绝不能花钱大手大脚,恰恰相反,更应该以对人民高度负
责的态度,把资金用好,坚决防止“重点支出重点浪费”。所
有财政支出,都要精打细算,厉行节约,把有限的资金用在“
刀刃上”,发挥最大的使用效益。要改革财政支出管理制度,
加快推行零基预算制度和政府采购制度,从源头上、制度上堵
塞漏洞。

  财政部门是政府宏观调控部门,担负着管理财政收支、组
织预算执行的重要职责,一定要按照江泽民同志的指示,讲学
习、讲政治、讲正气,严格执行政治纪律、组织纪律、经济纪
律和群众纪律;一定要服从全局,服务全局,正确处理改革、
发展和稳定的关系;一定要转变职能,转变作风,深入实际调
查研究,倾听群众呼声,关心群众疾苦;一定要依法办事,敢
抓敢管,不讲情面,坚决同违法违纪现象作斗争。

  各位代表:1999年财政工作任务十分繁重,让我们高举邓
小平理论伟大旗帜,紧密团结在以江泽民同志为核心的党中央
周围,统一思想,坚定信心,抓住机遇,知难而进,团结一致,
艰苦奋斗,确保完成预算任务,以优异成绩迎接建国五十周年。

  (新华社北京3月18日电)


《人民日报》 (1999年03月19日第3版)