本报北京8月28日讯 今天上午，在九届全国人大常委会第十
一次会议上，劳动和社会保障部部长张左己受国务院委托，向全
国人大常委会报告国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休
人员养老金发放的情况，提请大会审议。

　　张左己说，近几年来，国有企业职工下岗和拖欠企业离退休
人员养老金问题比较突出，引起了社会的普遍关注。解决国有企
业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放问题，关
系职工群众切身利益，关系国有企业改革和社会稳定的大局。中
央非常重视和关心这项工作，江泽民总书记、李鹏委员长、朱 基
总理等中央领导同志多次听取汇报，主持研究政策措施，作出了
一系列重要指示。他们每到一地考察，都要走访慰问下岗职工和
离退休人员，了解情况，督促检查工作。去年5月，中共中央、国
务院召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，对
确保国有企业下岗职工基本生活、确保企业离退休人员养老金按
时足额发放（简称两个确保）工作作出部署，要求各级党委、政
府作为头等大事，由“一把手”负责，动员全社会力量，共同做
好这项工作。随后下发了《中共中央国务院关于切实做好国有企
业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发【1998】
10号），明确了做好这项工作的指导思想、目标任务和政策措施
。今年1月，国务院再次召开会议，总结去年两个确保工作，分析
形势，对今年的工作进行了部署。

　　他说，一年来，各级党委、政府和有关部门高度重视，狠抓
落实。各级地方人大十分关注两个确保工作，专门听取工作汇报
，加大监督检查力度。有的省人大在审议财政预算时，对未足额
安排国有企业下岗职工基本生活保障资金的，不予通过。各民主
党派、工商联和工会、共青团、妇联组织充分发挥自身优势，关
心支持并积极参与。经过各方面的共同努力，国有企业下岗职工
基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作，取得了阶段性
成果，为推进国有企业改革，维护职工群众利益，保持社会稳定
，发挥了积极作用。

　　张左己在报告国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作
时说去年5月召开的国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作
会议明确提出，凡是有下岗职工的国有企业，都要建立再就业服
务中心或类似机构，负责为下岗职工发放基本生活费和为下岗职
工代缴养老、医疗、失业等社会保险费用，并组织对下岗职工进
行职业指导和再就业培训。下岗职工进入再就业服务中心，签订
基本生活保障和再就业协议，期限一般不超过三年；三年期满仍
未实现再就业的，与原企业解除劳动关系，按规定享受失业保险
待遇，最长不超过二年；期满后仍未就业的，按规定享受城镇居
民最低生活保障。国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业制
度、城镇居民最低生活保障制度，构成三条保障线，成为现阶段
有中国特色的社会保障体系的重要组成部分。

　　（一）下岗职工进中心和领取生活费情况。

　　据各地统计，今年上半年，国有企业下岗职工为742万人，其
中202万人实现了再就业；仍未再就业的下岗职工有540万人，其
中95％进入了再就业服务中心，94％领到了基本生活费。此外，
经专项检查，在中心之外约30万人生活确有困难，应进中心而未
进中心。从总体看，大多数国有企业下岗职工进入了再就业服务
中心，基本生活得到了保障，大头稳住了。去年下半年以来，各
地因下岗职工基本生活得不到保障而引发群体性事件明显减少。

　　今年，国有企业下岗职工增势不减，根据这一情况，将进一
步采取措施，加强宏观调控，处理好改革力度、发展速度和社会
承受能力三者之间的关系，规范下岗程序，严格执行下岗申报备
案制度，做到随下随进中心。同时，按照中发〔1998〕10号文件
要求，将属于因企业生产经营困难下岗而上午与企业解除劳动关
系、没有实现再就业的，纳入再就业服务中心管理，发放基本生
活费，保障其基本生活；对其他已经隐性就业的人员，督促他们
与原单位解除劳动关系，与新的用人单位签订劳动合同。

　　对城镇集体企业下岗职工基本生活保障问题，中央明确由各
省、自治区、直辖市根据本地情况研究制定具体办法。据各地统
计，目前集体企业有下岗职工240万人。由于一些地区财力有限，
企业自身困难，这些职工的基本生活未得到有效保障。今后，将
加强对集体企业下岗职工基本生活保障工作的指导，因地制宜地
做好这项工作，其中有条件的地区可比照国有企业下岗职工予以
解决；其他地区可由失业保障和城镇居民最低生活保障制度保障
其基本生活，并引导和组织他们进入劳动力市场实现再就业。

　　（二）资金筹集和使用情况

　　中央明确，国有盈利企业下岗职工生活保障资金，原则上由
本企业负担。国有亏损企业下岗职工基本生活保障资金，按照“
三三制”的筹资原则，由企业、社会、财政各承担三分之一。企
业和社会筹集部分有困难的，由同级财政予以保证。财政承担部
分，中央企业由中央财政承担，地方企业由地方财政承担。对于
困难较多的中西部地区和老工业基地，中央财政给予一定支持。

　　今年上半年，各地共筹集下岗职工基本生活保障资金88亿元
，其中财政安排占46.6％，企业承担占30.9％，社会筹集占22.5
％。从全国平均水平看，下岗职工每月领到基本生活费170元，加
上代缴的社会保险费，月人均为253元。

　　为加强对下岗职工基本生活保障资金的管理，劳动保障部与
财政部制定了《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金管
理暂行办法》等文件，规定国有企业下岗职工基本生活保障资金
进入财政帐户，由财政部门按专项资金管理。再就业服务中心的
管理费用和工作人员的工资、福利等，由企业负担，不得从下岗
职工基本生活保障资金中列支。同时，劳动保障部和省级劳动保
障部门还开设了监督举报电话，专项受理社会各方面和职工个人
的监督举报。从国家审计署去年底对17个省（区、市）、14个 行
业主管部门的下岗职工基本生活保障资金审计结果看，下岗职工
基本生活保障资金的使用情况，总体上是比较好的。

　　目前存在的主要问题：一是资金筹措困难，缺口较大。预计
今年全年的下岗职工基本生活保障资金共需245亿元，各地计划安
排195亿元，其中财政安排占50％，社会筹集占27％，企业承担占
23％，只有7个省份作了足额安排，其余省份都存在资金缺口，总
量达50亿元，占总需求的20％。其中辽宁、吉林、黑龙江、四川
、山西、内蒙古等老工业基地和中西部地区的一些省份，由于亏
损企业较多，地方财政困难，资金缺口较大。煤炭、有色金属、
军工等行业停产半停产企业多，企业自筹资金很难落实。有的企
业筹措力度不够，寄希望于财政兜底，有“依赖政府”的倾向；
二是有的地区的下岗职工每月基本生活费标准只有100多元，一些
下岗职工的基本生活困难。三是下岗职工基本生活保障资金管理
仍存在一些问题。如有的企业编造下岗、签订假协议骗取资金。
对这些问题，有关部门已经进行了严肃查处。

　　关于资金筹集工作，准备进一步采取措施：一是严格按照“
三三制”筹资原则，千方百计筹集下岗职工基本生活保障资金。
督促企业落实自筹资金，．有能力出钱的一定要出。对社会筹集
部分，主要通过做好扩大失业保险覆盖面和基金征缴工作，在保
证支付失业保险金的同时，调剂更多的资金用于国有企业下岗职
工基本生活保障。各级地方政府通过调整财政支出结构，优先、
足额安排这项资金。对企业、社会筹集不足的部分，同级财政给
予保证。对中西部地区·和老工业基地等困难地区，中央财政今
年将通过转移支付方式给予支持。二是提高国有企业下岗职工基
本生活费标准。从今年7月1日起，将国有企业下岗职工基本生活
费标准提高30％。提高标准所需资金，除了北京、上海、江苏、
浙江、福建、山东、广东7个省市自行解决外，其他省份由中央财
政给予适当补助。同时，失业保险金和城镇居民最低生活保障费
的标准也相应提高30％。三是加强资金管理，完善管理、检查、
审计制度，督促地方严格按规定管好下岗职工基本生活保障资金
。对挪用和骗取国有企业下岗职工基本生活保障资金的，发现一
起查处一起，决不姑息。

　　（三） 下岗职工再就业情况。

　　为促进下岗职工再就业，中央和各地制定了一系列政策措施
，增加就业机会，特别是注重发展第三产业，因地制宜发展劳动
密集型产业，鼓励下岗职工自谋职业或组织起来就业，下岗职工
再就业工作有一定进展。但总体来看，下岗职工再就业工作难度
很大。一是劳动力供大于求的矛盾突出。今年新增劳动力800万人
左右，去年结转城镇失业人员571万人，还有大量的农村剩余劳动
力进城务工。这种情况加大了下岗职工再就业的难度，年龄偏大
、技能偏低的下岗职工，特别是女职工，再就业更加困难；不少
下岗职工反映，用人单位招工条件过于苛刻，即使招用也不签劳
动合同，逃避缴纳社会保险费的责任。二是一些地方和下岗职工
反映，中央明确的促进下岗职工再就业的优惠政策，尤其是税收
、小额信贷担保等，没有得到很好落实。三是部分下岗职工择业
观念还不适应社会主义市场经济要求，再就业培训工作也不适应
下岗职工再就业的要求。

　　我国人口众多，就业压力大，做好就业工作是一项长期艰巨
的任务。再就业工作是当前就业工作的重点，必须和就业工作统
筹安排，优先考虑。首先是进一步加大实施积极财政政策的力度
，大力发展第三产业和非国有经济，拉动消费、投资和出口需求
，促进经济发展，增加就业机会。二是认真落实税收和小额信贷
担保等再就业优惠政策，鼓励和支持下岗职工自谋职业或组织起
来就业，引导他们创办小企业和从事个体经营。大力拓展城市社
区服务，推行灵活的就业形式。同时，规范用人单位用工行为，
并在工资待遇、社会保险等方面保障下岗职工的合法权益。三是
鼓励有条件的国有企业实行主辅分离，创办独立核算、自负盈亏
的经济实体，分流安置富余人员，减轻社会的就业压力。对扭亏
无望的国有企业，加大破产关闭力度，职工可领取一次性安置费
，进入劳动力市场自谋职业。四是加强职业培训和就业服务，进
一步沟通企业再就业服务中心与劳动力市场和社会培训机构的联
系，根据下岗职工特点和社会需要，突出培训的实用性和有效性
，提高下岗职工的再就业能力。同时，全面推行劳动预备制度，
提高劳动者素质，缓解就业压力，五是对距退休年龄不足五年、
工龄在三十年以上的老职工，企业一般不再安排下岗，可采取企
业内部退养的方式安置。六是认真贯彻《劳动法》，加强劳动合
同管理，理顺下岗职工劳动关系。对在中心期间实现再就业以及
协议期满仍未实现再就业的，或者与新单位有了半年以上事实劳
动关系的，原企业要与其解除劳动合同。企业与下岗职工解除劳
动关系时，应妥善解决好经济补偿金和债权债务问题。下岗职工
实现再就业的，原来的社会保险缴费年限连续计算。

　　解决国有企业富余人员问题，最终要靠完善劳动力市场和社
会保障体系，走市场就业之路。根据国有企业改革进程，总体设
想是：今明两年通过再就业服务中心，保障下岗职工基本生活并
促进其实现再就业；今后几年，在做好下岗职工基本生活保障和
再就业工作的同时，在政策、资金上加强和完善失业保险，逐步
实现向市场就业机制的转变，争取用五年左右的时间，初步建立
起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制。
经济发达的东南沿海地区，可先行一步，率先引导企业富余人员
走市场就业之路。

　　张左己在报告去年5月召开的国有企业下岗职工基本生活保障
和再就业工作会议明确提出，企业离退休人员养老金要按时足额
发放，不得发生新的拖欠，并逐步补发过去拖欠的养老金。

　　（一）企业离退休人员养老金发放和补发拖欠情况。

　　根据中央提出的按时足额发放养老金的要求，各地采取一系
列措施，千方百计保发放。一是加强基金征缴。去年6月到今年6
月，全国养老保险基金收入1772亿元，基金收缴率保持在90％左
右。二是动用积累基金。一年来，各地共动用历年积累基金127亿
元。三是建立省级调剂金制度。目前全国己有28个省份建立了省
级调剂金制度，从去年10月以来，各地共调剂使用了25亿元。四
是各级财政加大了资金支持力度。去年以来，仅中央财政就向地
方提供37亿元资金，许多地区的地方财政也安排了资金，用于确
保企业离退休人员养老金的发放。

　　据各地统计，去年6月至今年6月，全国实际发放企业离退休
人员养老金1743．6亿元，当期新发生拖欠13．7亿元，绝大多数
企业离退休人员按时足额领到了养老金。养老金的新拖欠额逐月
下降，使欠发的势头得到遏制。在努力做好养老金按时足额发放
工作的同时，各地还补发了过去拖欠的养老金50多亿元。

　　目前存在的主要问题：一是仍有养老金拖欠。今年上半年，
发生新拖欠2．96亿元，6月底前已补发2亿元，还有9000多万元没
有补发，主要集中在煤炭、有色金属、军工等困难企业较多的地
区。同时，还有60多亿元过去的拖欠没有补发。二是养老保险基
金总量不足，部分省份出现支付困难。三是基金调剂能力弱。目
前全国养老保险基金虽结余500多亿元，但多数集中在东南沿海地
区，东北、西北、西南地区结余很少。目前，除中央财政支持外
，对地区间基金结余不平衡问题，还缺乏有效的调剂手段。即使
在一个省内，资金调剂也非常困难。四是仍有一部分企业离退休
人员未参加养老保险社会统筹，致使部分企业的离退休人员养老
金得不到有效保障。目前反映的拖欠养老金问题中，未参加养老
保险社会统筹的企业离退休人员占很大比例。

　　针对以上问题，准备采取以下措施：一是加强重点督查，加
大省级调剂力度，确保当期发放。对煤炭、有色金属、军工等困
难企业集中的地区，我们将进一步加大重点督查的力度，落实亏
损补贴首先用于缴纳养老保险费等政策，督促各地建立健全省级
调剂金制度，确保不产生新的拖欠。同时，加快实行养老金社会
化发放的步伐。二是按照中央的决定，各地区要在第三季度内一
次性补清现有的拖久养老金。对财政困难的老工业基地和中西部
地区，中央已确定安排60多亿元资金，帮助这些地区补发过去拖
欠的养老金。三是增加对社会保障的投入。首先要通过调整财政
支出结构，加大对社会保障的投入；同时，研究利用国有资产变
现等办法，补充养老保险基金，缓解基金总量不足问题。四是通
过群众来信来访、监督举报电话、社会各界反映等多种渠道，及
时掌握养老金发放情况，发现拖欠立即核实补发。

　　（二）基本养老保险行业统筹移交地方管理情况。

　　铁道、邮电、煤炭、有色金属等11个行业实行养老保险行业
统筹，是在企业养老保险制度改革初期采取的一种过渡办法。按
照社会保险属地管理原则行业统筹移交地方管理，是建立统一的
企业职工基本养老保险制度的需要，符合改革的方向，也是各地
的一致要求。随着养老保险省级调剂制度的逐步建立，并考虑到
国务院机构改革后有关行业主管部门不再直接管理企业的情况，
国务院决定将行业统筹移交地方管理，由省级社会保险经办机构
负责这些企业的养老保险费收缴和养老金发放。这项工作，已于
去年8月基本完成。移交前，煤炭、有色金属等困难行业就有养老
金拖欠；移交后，这类困难企业集中地区的负担确实增大了。加
上在移交过程中，一些行业擅自提高待遇水平和搞提前退休，结
余的基金也未及时如数移交地方，使一些该受益的地区目前没有
受益。但从总体上讲，行业统筹移交地方管理，多数地区应该是
受益的，并且随着原行业统筹企业费率逐步调整到与地方企业同
等的水平，地方受益将更多一些。

　　为解决行业统筹移交地方后，给地方带来的困难，国务院已
经采取了具体措施，总的指导思想是不让地方吃亏。一是对行业
下放前煤炭、有色金属、中建行业拖欠的10亿多元养老金，用行
业统筹存在中央财政专户的结余基金一次补清。二是调整行业企
业养老保险缴费费率，对高于当地平均缴费费率的企业，主要是
煤炭、有色金属等亏损企业，其缴费费率一次降到当地平均水平
，由此产生的缺口由中央财政补助；低于当地平均缴费费率的企
业，其缴费费率在五年内逐步调整到当地平均水平。三是清理提
前退休和统筹项目，对行统筹结余基金进行审计并移交地方。

　　（三）扩大社会保险覆盖面和基金征缴情况。

　　到1998年末，企业职工养老保险参保率只有80％，其中，集
体企业、外商投资企业参保率低的问题尤为突出，致使一些企业
的离退休人员养老金没有得到按时足额发放，职工有后顾之忧。
今年1月，国务院发布了《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保
险条例》，规定各类城镇企业、实行企业化管理的事业单位及其
职工应当参加养老保险，各类城镇企业、事业单位及其职工应当
参加失业保险。根据两个条例的规定，我们把扩大社会保险覆盖
范围和加强基金征缴作为巩固两个确保的重要措施，提出了实现
社会保险全覆盖和基金收缴率保持在90％以上的工作目标。到6月
底，全国参加基本养老保险的在职职工达到9120万人，比去年底
净增644万人，扭转了连续两年参保人数下降的局面，但还有200
0多万职工没有参保；养老保险基金收入758亿元，比去年同期增
收111亿元，但同时增支120亿元；收缴率为87．6％，比去年同期
上升了近5个百分点。失业保险新增参保人数1248万人，总数达到
9176万人，但还有4000多万职工没有参保；基金收入45．7亿元，
比去年同期增加23．2亿元。

　　从总体上看，社会保险扩大覆盖面工作进展不快。主要原因
是，一些地方担心影响投资环境，未把外商投资企业纳入社会保
险覆盖范围；一些地方担心效益较差的集体企业参保后增加负担
，不愿将其纳入：事业单位参加失业保险的经费渠道尚未明确，
也影响了扩大覆盖面工作的开展。另外，企业欠缴社会保险费的
情况也相当严重。我们将按照《社会保险费征缴暂行条例》的规
定，督促这些企业制订补缴计划，有能力缴费的要尽快补缴。

　　关于推进扩大覆盖面和征缴工作，准备采取以下措施：一是
依法将应参加社会保险的单位和职工全部纳入社会统筹。特别是
做好外商投资企业、集体企业和私营企业参加养老保险和事业单
位参加失业保险的工作，力争年底前基本实现社会保险全覆盖。
二是加大社会保险扩面征缴工作执法检查力度，解决企业欠缴、
拒缴社会保险费的问题，努力提高基金收缴率。三是加强基金管
理，严格执行收支两条线。对过去被挤占挪用的养老保险基金，
年底前全部收回，同时杜绝发生新的挤占挪用。

　　做好两个确保工作，建立健全社会保障体系，迫切需要加强
立法。我们将按照全国人大立法计划，抓紧起草《社会保险法（
草案）》和《劳动合同法（草案）》，争取尽早提请全国人大常
委会审议。

　　最近，中共中央国务院决定，从今年7月1日起，将国有企业
下岗职工基本生活费、失业保险金、城镇居民最低生活标准保障
提高30％，并适当增加企业离退休人员的基本养老金，这项工作
，劳动和社会保障部以会同财政部提出具体方案，中央财政补助
资金将于9月上旬下拨地方，9月底前将发到职工群众手中。

　　张左己最后说，当前，国有企业改革正处于攻坚阶段，国有
企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作，
任务繁重，难度很大，目前的工作还存在不少问题，恳请各级人
大继续加强对这项工作的监督检查，提出批评和指导意见。今后
几个月，将迎来建国50周年大庆、澳门回归两件大事，两个确保
的任务更重，要求更高。我们将按照党中央的要求，以对党、对
人民高度负责的态度，全力以赴做好两个确保工作，为维护改革
、发展、稳定大局作出更大的努力。（任新）