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从无到有话彩票(新闻背景)

  路 浩

  彩票属于所谓运气成份超过智慧成份的随机性游戏,具有
群众性、投机性,是盈利极高、技术性较强、需要高透明度的
大规模筹资活动。

  发行彩票是国家筹集社会公众资金,资助福利、体育、教
育、文物保护等社会公益事业发展的重要手段,是国家财政的
补充形式。在国外,相对于有严格法律规定的财政性税收,彩
票被称作“微笑纳税”。

  我国的彩票市场起源于1985年前后少数工商企业、事业单
位发行的各种奖券,其主要形式为“有奖销售”。由于当时缺
乏管理,一些单位趁机推销残次、积压商品;有的竟采取行政
手段,强行摊派彩票,造成不良影响和后果。这个时期的彩票
市场具有自发、分散、用于促销甚至揽储的目的等特点。国务
院为此发出通知,要求各地、各部门制止滥发各种奖券,所有
工商企业均须立即停止举办有奖销售活动,任何单位和个人不
得举办有奖募捐活动。但为兴办社会福利事业而举办的有奖集
资,经当地政府批准可以试点。

  为了规范彩票发行和管理,资助社会福利事业,1987年经
党中央和国务院批准,中国社会福利有奖募捐委员会成立并发
行中国社会福利有奖募捐奖(后改名为“中国福利彩票”)。
1988年,国务院批准发行“第十一届亚运会基金奖券”,资助
亚运会的举办。此后,国务院又批准发行“第二届全国农民运
动会有奖体育彩票”、“第四届少数民族传统体育运动会奖券
”等。

  鉴于1988年以后一些地方、部门、企事业单位甚至个人自
行发行彩票,导致彩票市场秩序混乱,损害公众利益,败坏政
府形象,国务院发出通知,在肯定彩票对筹集资金发展社会公
益事业具有一定积极意义的同时,决定将发行彩票的批准权集
中在国务院,并对彩票发行实行计划管理、规模控制,对彩票
筹资实行专款专用、财务公开、社会监督制度,责成中国人民
银行会同有关部门制定、发布彩票管理具体办法。

  尽管国务院对彩票市场管理加强,但从1992年下半年以后,
少数地方又开始擅自发行彩票,一些私营企业、个体户也发行
或变相发行彩票,粗制滥造,骗人钱财,甚至引发群众闹事。
为此,国务院第三次通知各地、各部门进一步加强彩票市场的
管理。这次通知重申了以前的规定,还特别指出,由认购人自
主选择号码的主动型彩票(包括六合彩、万字彩等)未经国务
院批准,一律不得发行;要严厉打击“地下彩票站”;彩票业
对外合作政策由国务院统一研究制定。

  1994年,国务院授权国家体委统一发行中国体育彩票,以
后不再就某个运动会筹资发行彩票问题专门研究批复。

  1994年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅通电全国,第
四次明文要求严格彩票市场管理,禁止擅自批准发行彩票,并
明确了“中国人民银行是国务院主管彩票的机关”。

  为制止一些地区未经国务院、中国人民银行批准,擅自发
行彩票类凭证、溢价销售彩票、提高规定返奖比例等违规行为,
以及针对1995年下半年四川成都、河南郑州、浙江富阳等地因
发行彩票而引发群体性事件、影响社会稳定的情况,中国人民
银行于同年底及翌年分别发布文件,提出严格控制彩票发行管
理措施,以加强彩票市场管理,保护彩票购买人的利益,维护
社会安定,资助公益事业发展。

  从1985年算起,我国彩票市场已有十六年历史。我国彩票
市场取得了长足发展,彩票年销售额由1987年的1740万元增长
到1998年的81亿元,并建立了民政部下属的中国福利彩票和国
家体育总局下属的中国体育彩票两大系统,为社会福利和体育
事业作出了重要贡献。

  但当前彩票市场也存在着一些问题:

  一是彩票的融资功能与地方、部门利益冲突问题。发行彩
票可以获取发行规模30%左右的奖金无偿使用和20%左右的发
行手续费、印制费等。谁发行彩票,谁便可以获取这部分利益。
二是非法“私彩”屡禁不止。三是法制不健全。四是发行成本
过高。五是监督不严,透明度不够。六是发行方式单一,销售
手段落后。

  为了解决以上问题,目前国家有关部门正在研究彩票体制
改革方案。总体思路是:建立健全法制,由中央实施对彩票业
的统一监管,设立专营彩票的国家彩票发行机构,对彩票销售
与高额奖金征收特别税,加强审计与信息披露等。

《人民日报》 (1999年08月25日第11版)

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